III OSK 1877/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 787/22 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 787/22 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia diet Przewodniczącym Rad Sołeckich – Sołtysom. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., na podstawie którego podjęta została zaskarżona uchwała, rada gminy może zadecydować o tym, czy przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej w ogóle będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Tym samym rada gminy może zadecydować, że osobom pełniącym tę funkcję świadczenia te będą przysługiwały, może również zadecydować, że w ogóle osobom tym nie będzie przysługiwało prawo do diety i zwrotu kosztów podróży lub że prawo to będzie im przysługiwało tylko co do jednego z tych świadczeń. Zdaniem Sądu pominięcie w zaskarżonej uchwale zasad przyznawania zwrotu kosztów podróży służbowej nie jest naruszeniem prawa polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej, co zarzuca skarżący, a decyzją o tym, że świadczenie to nie jest przyznane. Zaakcentowano, że określenie zasad, o których mowa w tym przepisie, może przybrać różnorodną formę. Może być opisowe, ale może być krótkie, zwięzłe, jednozdaniowe. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z określeniem zasad, na jakich będzie przysługiwała dieta. Wybór należy do organu gminy w ramach przysługującego mu uprawnienia z art. 37b ust. 1 u.s.g. oraz w ramach przyznanej gminie samodzielności, o której mowa w art. 2 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru nie może narzucać organowi gminy własnej wizji takiej regulacji. W tym przypadku Rada Gminy I. wybrała prostą zasadę – udział w posiedzeniach Rady Gminy jednego dnia – 100 zł. Sąd nie podziela zarzutu organu nadzoru, jakoby było to naruszeniem prawa polegającym na niedostatecznym wypełnieniu delegacji z art. 37b ust. 1 u.s.g. Dostatecznie jasno wynika z tego zapisu komu, za co i w jakiej wysokości dieta przysługuje. Twierdzenie z kolei o niezbyt fortunnym sformułowaniu tego zapisu, nie ma znaczenia dla wyniku tej sprawy, ponieważ celem nadzoru nad organami samorządu gminnego jest eliminowanie istotnych naruszeń prawa, a nie poprawa stylistyczna uchwał organów gminy. Skoro kwestionowany zapis pozwala odczytać intencje organu stanowiącego gminy, brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 37b ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w skardze Wojewody Śląskiego naruszenie wskazanego przepisu poprzez przyjęcie § 1 uchwały nie narusza prawa w sposób istotny; 2) prawa procesowego, tj. art. 151 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm), zwanej dalej P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu i w następstwie oddalenie skargi. W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji treść art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Zwrot "może" nie oznacza obowiązku, a jedynie możliwość podjęcia w tym zakresie jakiejkolwiek regulacji. Tym samym nie narusza prawa zarówno brak podjęcia uchwały przez radę gminy w zakresie ustanowienia jakichkolwiek zasad przyznawania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej diety i zwrotu kosztów podróży służbowej, jak i ustalenie tych zasad w drodze uchwały organu stanowiącego gminy. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w związku z tym dopuszczalnym było zarówno ustalenie zasad, na jakich przysługuje dieta wraz z zasadami zwrotu kosztów podróży służbowych lub też ustalenie tylko zasad przyznawania diety z pominięciem zasad zwrotu podróży służbowych lub też zasad, na jakich przysługuje zwrot kosztów podróży służbowych z pominięciem diety, bądź nieustalania w ogóle żadnych z tych zasad. Tym samym wybór jednej z tych możliwości, w pełni dopuszczalny w oparciu o art. 37b ust. 1 u.s.g., nie może stanowić naruszenia prawa. Nie można również uznać za zasadną argumentację strony skarżącej kasacyjnie, jakoby zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały zasada ustalania sołtysom diety za udział w posiedzeniach sesji Rady Gminy I. jednego dnia w wysokości 100 zł naruszała prawo. Zgłaszane przez stronę skarżącą wątpliwości co do tego, czy ta dieta przysługuje odrębnie za każdy dzień sesji trwającej więcej niż jeden dzień, czy też za całą sesję trwającą nawet kilka dni, nie mogą być podstawą do uznania, że taka treść stanowi istotne naruszenie prawa. Wykładnia normy prawnej zawartej w § 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi istotniejszej trudności. Zgodnie z jej treścią sołtysowi za udział w jednym dniu w sesji Rady Gminy I. przysługiwała dieta w wysokości 100 zł. Ponadto drobne uchybienia stylistyczne w redagowaniu przepisu, nie prowadzące do braku możliwości jego wykładni lub do dokonania wykładni wbrew przepisom prawa, nie mogą stanowić istotnej wady. Co najwyżej można je zakwalifikować za nieistotną wadliwość, która nie może prowadzić do unieważnienia przepisu. Nie można również uznać, że ustalenie diet sołtysowi za udział w sesji Rady Gminy stanowiło naruszenie zasady wynikającej z art. 37a u.s.g., zgodnie z którą przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej (w tym również sołtys) może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Niewątpliwie dieta przyznawana za udział w sesji organu stanowiącego gminy stanowi zachętę dla sołtysa do brania w niej udziału, ale nie wprowadza ona obowiązku udziału. W związku z powyższym należy stwierdzić, że nie jest zasadny drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego w zakresie obejmującym zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła uchwały Rady Gminy I. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia diet Przewodniczącym Rad Sołeckich – Sołtysom i przedmiot tej właśnie sprawy został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2181/15). W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie oceniał zgodności zaskarżonej uchwały z art. 37a u.s.g., ponieważ przepis ten ani nie był podstawą do jej podjęcia, ani też treść tej uchwały nie naruszała normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Tym samym oddalając w tej sprawie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył art. 151 P.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.