II OSK 1315/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 6/24 w sprawie ze skargi G. N. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 31 października 2023 r., znak IF-VII.7840.6.21.2023.DB w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 6/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G. N., uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Lubelskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 31 października 2023 r., znak: IF-VII.7840.6.21.2023.DB oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta C. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 7 września 2023 r., znak DAGI-AB.6740.1.81.2023 wydane w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M. N. i G. N. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego: budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową, parking, wewnętrzne instalacje: wodno-kanalizacyjną, c.o., c.w.u., wentylacyjną, energetyczną, telekomunikacyjną, gazową oraz zewnętrzne instalacje: sanitarną, deszczową i gazową na działkach nr [...] i [...], w obrębie [...], w miejscowości C. przy ul. [...]. Z zastrzeżeniem pewnych różnic w formule postanowień organów obu instancji, te zasadniczo uznały, iż zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a.") z uwagi na: a) śmierć strony postępowania - R. P. , zmarłego w dniu [...] lutego 2022 r.; b) toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym P. w P. I Wydział Cywilny o sygn. akt I Ns 523/23 z wniosku Miasta C. w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po H. P. zmarłym w dniu [...] maja 2005 r., będącym współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr [...] przy ul. [...]. Nadto organy uznały, że zachodzi potrzeba wezwania inwestorów do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po: D. W. C., zmarłej w dniu [...] marca 2000 r., będącej współwłaścicielem działki nr [...] ul. [...] oraz S. P. , zmarłym w dniu [...] stycznia 2007 r., będącym współwłaścicielem działek nr [...] i [...] przy ul. [...], [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie zgodził się z organami. Uchylając postanowienia organów obu instancji, stwierdził, że w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania ani na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, ani też na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poważne wątpliwości budzi stanowisko, że stwierdzenie nabycia spadku po zmarłych przed wszczęciem postępowania współwłaścicielach nieruchomości sąsiednich – to jest H. P. , D. W. C. i S. P. – może być uznane za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyznał, że śmierć strony stanowi obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania i konieczne jest ustalenie spadkobierców w drodze stwierdzenia nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia, jeżeli chodzi o stronę, której uprawnień prawnomaterialnych dotyczy postępowanie. Zdaniem Sądu inaczej kształtuje się sytuacja podmiotów, które mogą być uczestnikami postępowania administracyjnego, a w postępowaniu nie są im przyznawane określone uprawnienia. to znaczy nie są adresatami decyzji. Sąd wywodził dalej, że w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie chodzi o nałożenie na spadkobierców tej osoby obowiązków ani o przyznanie im uprawnień wynikających z materialnego prawa administracyjnego. Zaznaczył, że pozwolenie na budowę kształtuje prawa inwestora, natomiast właścicielom nieruchomości sąsiednich (bądź ich spadkobiercom) należy przede wszystkim zagwarantować prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Realizując to prawo, nie ma koniecznej potrzeby ustalania spadkobierców stosownie do art. 1025 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Sądu wyłączność stwierdzenia nabycia spadku albo pozyskania zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia dotyczy jedynie sytuacji, w której danej osobie mają być przyznane uprawnienia lub mają być na nią nałożone obowiązki wynikające z prawa administracyjnego. Nie odnosi się to natomiast do sytuacji, w której chodzi o ustalenie kręgu podmiotów mogących być uczestnikami postępowania administracyjnego. Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyjaśnił, że spadkobiercy po H. P. , D. W. C. i S. P. nie są podmiotami, którym w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przyznawane będą uprawnienia lub nakładane obowiązki. Zdaniem Sądu nie ma więc konieczności przeprowadzania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tych osobach i traktowania go jako postępowania, którego wynik stanowi zagadnienie wstępne w sprawie o pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Powyższe uwagi Sąd odniósł także do sytuacji R. P. , którego śmierć w trakcie postępowania była podstawą jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd zaznaczył, że status tego podmiotu jest podobny do wyżej wymienionych osób, a w tym kontekście do prowadzenia postępowania wystarczyło wskazanie następstwa po zmarłym w drodze oświadczenia wdowy po nim. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda zarzucając naruszenie: 1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędnym zastosowaniu środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda naruszył art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. zawieszając postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...], pomimo że zachodziła konieczność zawieszenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na śmierć strony (R. P. ) w toku postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to jest ustalenia następców prawnych po osobach zmarłych przed wszczęciem postępowania (W. D. C., S. P. i H. P.), zwłaszcza, że w sprawie jednego z nich (H. P.) toczy się postępowanie spadkowe przed Sądem Rejonowym P. w P. I Wydział Cywilny (sygn. akt I Ns 523/23); 2. art. 1025 § 1 i 2 oraz art. 1027 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 z późn. zm., dalej "K.c.") poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że w razie śmierci właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji organ administracji samodzielnie ustala spadkobierców tej osoby, ponieważ chodzi jedynie o zapewnienie im udziału w postępowaniu administracyjnym, natomiast orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie spadku albo akt notarialny poświadczenia dziedziczenia jest konieczny wyłącznie, gdy danemu podmiotowi mają być przyznane uprawnienia lub nałożone obowiązki wynikające z prawa materialnego. W ocenie Wojewody orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt notarialny powinny zawsze stanowić podstawę do ustalenia następców prawnych zmarłego zarówno wśród adresatów uprawnień lub obowiązków nakładanych decyzją, jak i wśród pozostałych stron, na które nie zostaną nałożone obowiązki ani przyznane uprawnienia. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi G. N. , ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie organ wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie wyłania się zagadnienie prawne sprowadzające się do pytania, czy w sytuacji, gdy: – w toku prowadzonego postępowania administracyjnego o udzielenie pozwolenia na budowę ujawnione zostanie, że w ewidencji gruntów w odniesieniu do działki gruntu znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego wpisana jest osoba zmarła przed wszczęciem tego postępowania bądź – osoba taka zmarła w toku prowadzonego postępowania konieczne jest w każdym przypadku przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku względnie pozyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia w rozumieniu art. 1025 § 1 i 2 oraz art. 1027 K.c., a w tym celu zawieszenie postępowania na podstawie odpowiedniego art. 97 § 1 pkt 4 lub 1 K.p.a.? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyrażone w zaskarżonym wyroku, jest trafne w okolicznościach niniejszej sprawy. Przede wszystkim należy rozpocząć od refleksji, że przepisy procedury administracyjnej służą urzeczywistnianiu norm prawa administracyjnego materialnego. W tym kontekście instytucje procedury powinny być traktowane jako takie, które mają charakter służebny względem regulacji dotyczących praw i obowiązków materialnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił uwagę, że możliwe jest odmienne potraktowanie strony postępowania będącej podmiotem, na rzecz którego ustalane są określone prawa (w tym konkretnym przypadku pozwolenie na budowę udzielane M. N. i G. N.), a inaczej można kwalifikować udział w postępowaniu osób, które dysponują prawami do nieruchomości sąsiednich objętych obszarem oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku śmierci osoby, na rzecz której mają być ustalone określone prawa (na przykład ma być mu udzielone pozwolenie na budowę), konieczne jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Nie da się bowiem rozstrzygnąć o czyimś prawie wynikającym z przepisów prawa materialnego w sytuacji, gdy decyzja ma być adresowana do podmiotu, który nie jest jednoznacznie określony. W takim przypadku rzeczywiście status adresata decyzji – jeżeli przejmuje on prawa i obowiązki osoby zmarłej – powinien być ustalony stosownie do art. 1025 § 1 i 2 oraz art. 1027 K.c. Mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej "P.b."), uzasadnione jest natomiast odmienne traktowanie stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, określonych w art. 28 ust. 2 P.b. jako: właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Osoby te są, rzecz jasna, stronami postępowania administracyjnego, jednakże nie są one adresatami decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy w księdze wieczystej bądź w ewidencji gruntów wpisana jest osoba zmarła lub gdy osoba uprawniona do nieruchomości sąsiedniej umiera w toku toczącego się postępowania, ustalenie zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania zależy od bardziej szczegółowych ustaleń. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczącym tego rodzaju problematyki związanej z rzeczowymi prawami do nieruchomości sąsiednich w stosunku do inwestycji, zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia przepisów odrębnych – Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) i Kodeksu cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 861/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Asumpt do sięgnięcia do tych regulacji stanowi art. 30 § 5 K.p.a. W myśl tego przepisu, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku – kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z art. 30 § 5 K.p.a. wynika pewien zamysł ustawodawcy. Zgodnie z nim majątek masy spadkowej w przypadku spadku nieobjętego powinien być "reprezentowany" w sposób określony tym przepisem. Spadek uznaje się za nieobjęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy, zwłaszcza nie wykonują czynności wchodzących w zakres zarządu w rozumieniu przepisów o zarządzie rzeczą wspólną (J. Gudowski [w:], T. Ereciński Tadeusz (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom IV. Postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2016, wyd. el., komentarz do art. 666, pkt 1). Mając na uwadze powyższe należy zarazem dostrzec, że przepisy o spadkach nieobjętych nie mają zastosowania, jeżeli spadek objął choćby jeden ze spadkobierców, ponieważ w takim przypadku majątek spadkowy jest "reprezentowany", a relacje między spadkobiercami (w tym ochrona pozostałych spadkobierców) gwarantują przepisy art. 199–205 K.c. w związku z art. 611–616 K.p.c. o zarządzie rzeczą wspólną, mające odpowiednie zastosowanie na mocy art. 1035 K.c. Na tej podstawie można wyprowadzić wniosek, że w świetle K.p.a. (patrz wspomniany art. 30 § 5) w przypadku konieczności zapewnienia ochrony praw związanych z rzeczą wymaga się ustalenia osób sprawujących zarząd masą spadkową bądź ustanowienia kuratora, jeżeli mamy do czynienia ze spadkiem nieobjętym. Ustawodawca w tym przepisie wyraża również zasadę odwrotną, a więc że w przypadku spadku objętego pieczę nad majątkiem sprawuje spadkobierca (bądź spadkobiercy), który go objął, a majątek jest w ten sposób zarządzany. Wszystkie powyższe refleksje przekładają się pośrednio na okoliczności niniejszej sprawy, jeżeli chodzi o skutki śmierci R. P. , H. P., D. W. C. oraz S. P. Przyznać należy, że nie ustalono osób, które bezpośrednio objęły pieczę nad spadkiem po tych zmarłych. Trzeba jednak podkreślić, że chodzi tu o prawa do nieruchomości stanowiące działkę nr [...] przy ul. [...] oraz działki nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...], które były i są nadal przedmiotem współwłasności wielu podmiotów. Oznacza to, że zarząd tymi nieruchomościami sprawują określone podmioty, w tym Miasto C. mające w każdej nieruchomości 1/5 udziału, a także zidentyfikowane żyjące osoby fizyczne. W takich okolicznościach ustalenie, że w odniesieniu do nieruchomości na działce nr [...] w latach 2000 i 2005 zmarli dwaj współwłaściciele (D. W. C. oraz H. P. dysponujący udziałami odpowiednio [...] i [...] oraz [...]), a w przypadku działek nr [...] i [...] w 2007 r. zmarł S. P. (dysponujący 1/6 udziału we współwłasności), nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Z żadnego przepisu prawa materialnego bądź procedury nie można bowiem wyprowadzić wniosku, że przeprowadzenie postępowania spadkowego względem jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę na rzecz inwestora. W tym miejscu należy ponownie zaakcentować, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia z nieruchomościami sąsiednimi, co do których prawa rzeczowe są w pewien sposób "reprezentowane" i zarządzane, bowiem większość ich współwłaścicieli jest zidentyfikowana (Miasto C. i osoby fizyczne żyjące) – por. art. 201 K.c. Ujawnienie w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów spadkobierców wyżej wymienionych współwłaścicieli działek nr [...], [...] i [...], mających mniejszościowe udziały, należy przede wszystkim do nich samych i jest w ich interesie. Inwestor nie ma obowiązku prowadzenia postępowań mających na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości w otoczeniu inwestycji, natomiast organy administracji powinny bazować zasadniczo na dostępnych danych, zwłaszcza wynikających z ewidencji gruntów. Jak wskazano wcześniej, szczególna sytuacja wystąpiłaby jedynie wtedy, gdyby w obszarze oddziaływania inwestycji znajdował się majątek po osobach zmarłych, nad którym nikt nie sprawuje pieczy (spadek nieobjęty). Wówczas zastosowanie znalazłby art. 30 § 5 K.p.a. Powyższe refleksje nie wyłączają natomiast ogólnego obowiązku organów administracji publicznej, które powinny – w miarę dostępnych możliwości – podejmować starania mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 K.p.a.). Oznacza to, że w przypadku powzięcia informacji o następcach prawnych po zmarłych, których udział w postępowaniu byłby pożądany, należy dane takich osób pozyskać i osoby te włączyć do kręgu stron postępowania. W niniejszej sprawie dotyczy to H. P. , wobec którego toczy się postępowanie spadkowe i pewne dane jego spadkobierców mogą zostać ustalone (z ustaleń Prezydenta zrelacjonowanych w uzasadnieniu postanowienia wynika, że posiada on dane osobowe i adresowe syna H. P. ). Trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że podobnie należy ocenić kwestię zaistnienia przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. wobec śmierci w jego toku R. P. R. P. nie był docelowym adresatem pozwolenia na budowę, a tylko jednym ze współwłaścicieli nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] (udział 7500/60000). Jego śmierć oznacza więc tylko zmianę w kręgu stron postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma więc koniecznej potrzeby wykazywania następców prawnych po tej osobie w drodze orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. Co jednak najważniejsze, z uzasadnienia postanowienia Prezydenta wynika, że wdowa po R. P. złożyła oświadczenie, w którym wskazała jego spadkobierców. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że wezwanie spadkobierców po zmarłym R. P. jest możliwe, wyłącza przesłankę zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy – rozpatrywanych indywidualnie – nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę z wniosku M. N. i G. N. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Po pierwsze, trzej współwłaściciele sąsiednich nieruchomości (których udziały stanowią mniejszość) zmarli wiele lat temu, przed wszczęciem postępowania. Nieruchomości te mają ustalonych współwłaścicieli dysponujących większościowymi udziałami w prawie własności, a zatem istnieją podmioty zdolne do zarządu tymi nieruchomościami. Ustalenie następców prawnych po zmarłych wiele lat temu współwłaścicielach o mniejszościowym udziale we współwłasności nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po drugie, nie zaistniała także przesłanka zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. z uwagi na śmierć R. P. w toku postępowania. Stosownie do powyższych wywodów, istniała możliwość wezwania spadkobierców tej osoby do udziału w postępowaniu, a dla takiej czynności nie było konieczne uzyskanie stwierdzenia nabycia spadku bądź pozyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia. Pozwolenie na budowę nie miało być bowiem udzielane R. P. Należał on jedynie do kręgu stron postepowania i w tym przypadku do prowadzenia postępowania wystarczające jest ujawnienie spadkobierców przez małżonkę zmarłego i wezwanie ich do udziału w nim. Biorąc to wszystko pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz art. 1025 § 1 i 2 i art. 1027 K.c., a tym samym skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.