II OSK 861/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2008 roku sygn. akt IV SA/Wa 1707/08 w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1707/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla [...] Sp. z o.o. w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent m. st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, z garażem podziemnym wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, na działkach ewidencyjnych o nr 58, 59, 60, 61, położonych przy ul. [...]/[...] w Warszawie. W warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ ustalił m. in. liczbę kondygnacji oraz wysokość głównej kalenicy - wskazując na pięć kondygnacji i jedną kondygnację w poddaszu użytkowym, o wysokości do najwyższego punktu kalenicy maksymalnie 18 m, z zachowaniem mniejszej wysokości planowanych budynków od strony zabudowy jednorodzinnej - trzy kondygnacje; geometrię dachu - przyjmując dach dwuspadowy z dopuszczeniem dachu wielospadowego; szerokość elewacji frontowej - określając tę wielkość jako średnią szerokość elewacji, maksymalnie 25 m. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że warunki zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy obszaru otaczającego teren inwestycji, przy spełnieniu wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 71 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Organ podał również, iż przeprowadzona analiza wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie pozwolenia na budowę. Wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu, przy ul. [...] i ul. [...], znajdują się budynki wielorodzinne pięcio - i sześciokondygnacyjne, z poddaszem o wysokości 18 - 20 m. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. i J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium ustosunkowując się do zarzutów odwołujących, wskazało, że decyzje o warunkach zabudowy są wydawane bez potrzeby legitymowania się prawem do gruntu, a więc sprzeciw właściciela działki nr 61, skierowany przeciwko zabudowie jego własności jest nieistotny w toczącym się postępowaniu. Dalej organ podkreślił, że linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ilość kondygnacji i wysokość kalenicy głównej, geometrię dachu oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczono, przyjmując dane wynikające z analizy cech zabudowy sąsiedniej. Organ zaakcentował, że kontynuowanie zabudowy na zasadzie "dobrego sąsiedztwa" nie może być regulowane jedynie na podstawie życzeń właścicieli działek sąsiednich, ani także przez przyjęcie jednego preferowanego modelu bądź formy zabudowy, w sytuacji, gdy zabudowa sąsiednia charakteryzuje się daleko idącą różnorodnością. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji racjonalnie wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie przyjął do analizy zabudowy trzech działek zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji. Organ uznał także, że podane w odwołaniu różnice w szerokości elewacji oraz wysokości budynków są niewielkie i nie mogą podważyć przeprowadzonej analizy. Trudno bowiem przyjąć, aby odwołujący mieli dostęp do cudzych działek i mogli precyzyjnie zmierzyć szerokość i wysokość budynków, a zatem ich twierdzenia, że szerokość budynku przy ul. [...] 8 zaniżono o 25 m są bezzasadne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M. i J. M., podkreślając, że we wszystkich pismach do Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta Urzędu m. st. Warszawy podnosili zawsze to samo, tj. że nie wnoszą uwag do zabudowy dz. ew. nr 58, 59, 60, 61 budynkami jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub segmentowymi, o całkowitej wysokości 7-8 m. Taki wniosek inwestora mieścił się w ich oczekiwaniach. Zdaniem skarżących, sprzeciw właściciela jednej z działek przeciwko zabudowie jego własności, w sposób mu nieodpowiadający, jest istotny. Zakwestionowali przyczyny, dla których w analizie pominięto trzy działki, wskazując, iż określenie, że budynki na działce nr 43 przy ul. [...] 20a są niedostępne, nie jest prawdziwe. Za nieuprawnione uznali skarżący rozpatrzenie zabudowy przy ul. [...] 26 z ul. [...] 26a (dwa wolnostojące budynki na dwóch różnych działkach), zaś zabudowy przy ul. [...] 24 (16 segmentów) jako łącznej. Podnieśli także, że budynek przy ul. [...] 4 jest niezamieszkały, nie jest jednak ruiną, a szerokość elewacji frontowej budynku przy ul. [...] 8 ma 35 m. Zwrócili także uwagę, że przy ul. [...] nie ma nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od planowanej inwestycji, jak również nie ma budynków wyższych niż trzy kondygnacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Uznał bowiem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] sierpnia 2008 r. i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd powołując się na regulacje prawne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym art. 10, 78 § 1, 79, 81 oraz art. 61 § 4 wywiódł, że uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od zaistnienia innych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że ustalenie stron następuje na podstawie kryteriów określonych w art. 28 K.p.a., a zatem stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie winny być podmioty będące właścicielami czy użytkownikami wieczystymi działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. 58, 59, 60 i 61 oraz nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym. Sąd podkreślił, że pierwszą czynnością w postępowaniu, jaką powinien przeprowadzić organ I instancji, powinno być ustalenie kręgu stron spornego postępowania i zawiadomienie ich o jego wszczęciu, a w dalszej kolejności o prawie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału sprawy, wreszcie doręczenie decyzji. Analiza materiału dokumentacyjnego sprawy oraz informacji uzyskanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazała, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono czynnego udziału spadkobiercom zmarłych M. K., A. K. i L. C., czym naruszono zasadę wyrażoną w art. 10 K.p.a. Poza tym znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy, informacje z rejestru gruntów zawierają szereg odręcznych dopisków, które utrudniają weryfikację prawidłowości ustaleń organów odnośnie stron postępowania. Sąd uznając, że powyższe uchybienie, dające podstawę do wznowienia postępowania stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji organów obu instancji, zwrócił również uwagę na pozostałe uchybienia, które zaistniały przy rozpoznawaniu sprawy. I tak, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem. Z tym naruszeniem powyższych przepisów wiąże się naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organy właściwe w sprawie nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ I instancji, ustalając średnią wysokość elewacji frontowej, naruszył § 6 rozporządzenia, bowiem z regulacji tej wynika, że obowiązkiem organu było wyznaczenie szerokości elewacji frontowej, a nie średniej szerokości, którą przyjmuje się jedynie dla istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Sąd uznał także, w świetle postanowień zawartych w § 7 rozporządzenia, za niewystarczające podanie przez organ jedynie liczby kondygnacji, z jednoczesnym pominięciem wysokości głównej krawędzi elewacji frontowej, gdyż brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia ocenę, czy dopuszczalna wysokość nie narusza wskazanych w rozporządzeniu zasad ustalania wysokości zabudowy. Ponadto organ nie uczynił zadość wymaganiom określonym w § 8 rozporządzenia, podając jedynie układ połaci dachowych i "przyjmując dach dwuspadowy z dopuszczeniem dachu wielospadowego", bez określenia pozostałych uwarunkowań w tym zakresie. Sąd przyjął, że zaakceptowanie powyższych uchybień przez organ odwoławczy stanowi z kolei naruszenie przez ten organ zasady dwuinstancyjności, unormowanej w art. 15 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, podzielając w tym zakresie stanowisko Kolegium, że decyzje o warunkach zabudowy wydawane są bez potrzeby legitymowania się prawem do gruntu, dlatego też sprzeciw właściciela działki 61 skierowany przeciwko zabudowie jego własności jest bez znaczenia z punktu prawnego. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także fakt, że skarżący godzili się na zabudowę działek o nr 58, 59, 60, 61 budynkami jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub segmentowymi o całkowitej wysokości 7-8 m, bowiem postępowanie dotyczące warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i to wnioskodawca we wniosku określa charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy zawnioskowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. Również argument skarżących, jakoby przy ul. [...], czyli frontu planowanej inwestycji, nie było nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, nie mógł być przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przez użyte w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Rozpatrzenie zabudowy przy ul. [...] 26 łącznie z zabudową przy ul. [...] 26a oraz zabudowy przy ul. [...] 24 (16 segmentów) jako łącznej, nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem w pierwszym przypadku parametry budynków usytuowanych na tych działkach wykazano odrębnie dla każdego z nich, zaś w drugim scharakteryzowano w sposób szczegółowy zabudowę szeregową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu z urzędu, że doszło do naruszenia: art. 10 K.p.a., poprzez utrudnienie weryfikacji prawidłowości ustaleń organów odnośnie stron postępowania, a w konsekwencji niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom zmarłych M. K., A. K. i L. . oraz naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy w związku z przepisami § 6, 7 i 8 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] i utrzymująca ją mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie zawierają elementów koniecznych dla tego rodzaju rozstrzygnięć lub zawierają elementy określone w sposób nieprawidłowy. Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu orzeczeniu również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu z urzędu, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wywiedziono, że następcy prawni zmarłych właścicieli nieruchomości sąsiednich mieli rzeczywisty i nieskrępowany dostęp do akt sprawy, byli powiadamiani o każdej czynności, co więcej przeglądali akta sprawy oraz składali wnioski i pisma. Dopiski odręczne w odniesieniu do informacji z rejestru gruntów nie przeszkodziły spadkobiercom zmarłych w czynnym udziale w postępowaniu, ani w dostępie do akt sprawy. Podniesiono, że w aktach nie ma informacji na temat braku dostępu do akt, czy też odmowy udostępnienia tych akt stronom, czy też rzekomego niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu. Powyższe okoliczności nie zostały w jakikolwiek sposób stwierdzone wzmianką, adnotacją w aktach albo na przykład skargą spadkobierców na organ. Wobec powyższego, argumentacja Sądu w tym zakresie nie znajduje potwierdzenia w żadnych dowodach. Wskazano także, że dokonana przez Sąd ocena legalności decyzji organów obu instancji została przeprowadzona "zbyt rygorystycznie i niestandardowo", a wniosek taki, zdaniem skarżącej, wyprowadzić można z porównania treści tych decyzji z innymi decyzjami wydawanymi w tym samym przedmiocie. Końcowo wyrażono pogląd, że wyeliminowanie kwestionowanego orzeczenia z obrotu prawnego będzie rozwiązaniem odpowiadającym prawu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło także Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Kolegium skargę kasacyjną oparło na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 152, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, pomimo, że nie doszło do naruszenia przez organy administracji art. 10 K.p.a., albowiem wobec nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłych M. K., A. K. i L. C. niemożliwe było ustalenie przez organy administracji kręgu następców prawnych zmarłych stron, natomiast doręczenie odpisów decyzji odpowiednio H. K., D. K. oraz M. C., czyniło zadość wymogowi zapewnienia możliwym do ustalenia stronom, udziału w postępowaniu. Zarzucono również naruszenie § 6 rozporządzenia, albowiem określenie średniej szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 25 metrów, dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, spełnia wymogi przytoczonego przepisu wykonawczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, powołując się na art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), że do momentu, kiedy następcy prawni zmarłego właściciela gruntu nie przeprowadzą postępowania spadkowego i nie zgłoszą zmian właścicielskich do starosty, organ prowadzący postępowanie administracyjne może posługiwać się jedynie posiadaną, a zatem w części nieaktualną, ewidencją gruntów. Zwrócono uwagę, że Kolegium na podstawie informacji uzyskanych od bliskich osób zmarłych ustaliło, że nie przeprowadzono postępowań spadkowych po tych zmarłych. Podkreślono, że ani Kolegium ani organ I instancji nie wykazują się interesem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Brak również podstaw do nałożenia takiego obowiązku na inwestora. W ocenie Kolegium, nawet przy założeniu, że doprowadzono by do sądowego ustalenia następców prawnych osób nieżyjących, to nie można wykluczyć sytuacji, że w tym czasie zmarłby ktoś inny spośród kilkudziesięciu stron postępowania i w ten sposób inwestor nigdy nie miałby możliwości zrealizowania swojego przedsięwzięcia, a ponadto przekreślono by jego uprawnienie właściciela gruntu wynikające z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ponadto organ argumentował, że wypełnienie obowiązku określonego w art. 10 K.p.a. nastąpiło poprzez doręczenie odpisów decyzji najbardziej prawdopodobnym spadkobiercom zmarłych stron. Podniesiono także, że Sąd I instancji wykazał się nadmiernym rygoryzmem prawnym uznając, iż ustalenie przez organ średniej szerokości elewacji frontowej na maksymalnie 25 metrów stanowi naruszenie przepisów cyt. rozporządzenia, bowiem wystarczające jest, jeśli poszczególne budynki nie będą naruszały zasady dobrego sąsiedztwa, czyli nie będą odbiegały w sposób zdecydowany od zabudowy sąsiedniej oraz będą zgodne z parametrami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargi kasacyjne, J. i J. M., wnieśli o ich odrzucenie z uwagi na ich niedopuszczalność i nie oparcie zarzutów na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. oraz wobec bezzasadności podniesionej przez skarżących argumentacji. Odnosząc się do skargi kasacyjnej inwestora skarżący wywiedli, że nie wykazał on, aby przy wydaniu skarżonej decyzji doszło do błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, zaś P.p.s.a. nie przewiduje możliwości oparcia zarzutu skargi kasacyjnej na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, jakie według inwestora miały miejsce w skarżonej decyzji. Pokreślono, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, a ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Podniesiono, iż w skardze kasacyjnej nie udowodniono, aby w omawianej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które w opinii skarżącego miałoby polegać na błędnym uznaniu z urzędu, że doszło do naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei odnosząc się do skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego wywiedziono, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 2 P.p.s.a., bowiem Sąd ustalając, że organy uchybiły zasadzie określonej w art. 10 K.p.a., zobligowany był do uchylenia decyzji tych organów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skargi kasacyjne w rozpoznawanej sprawie oparto na naruszeniu przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, przy czym w związku ze zbieżnością zarzutów obu skarg kasacyjnych oraz daleko idącą jednolitością argumentacji zawartej w ich uzasadnieniach, możliwe jest łączne ustosunkowanie się do ich zasadniczych treści. W pierwszej kolejności zbadaniu podlegać będzie zarzut proceduralny. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. obliguje wnoszącego skargę nie tylko do wskazania naruszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przepisów proceduralnych, ale także do wykazania, iż wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, którego zaistnienie wywiera wpływ na możliwą potencjalnie odmienną treść rozstrzygnięcia sądu I instancji. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji może mieć jedynie charakter pośredni, w sytuacji gdy skarżący w ramach podstawy kasacyjnej zarzuci sądowi I instancji naruszenie stosownych przepisów P.p.s.a., przez nieuwzględnienie, mimo zarzutów zawartych w skardze, naruszenia przez organy wskazanych w niej przepisów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 – ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Ten wymóg w przedmiotowej skardze kasacyjnej został spełniony. Przechodząc do oceny wywiedzionego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a., na skutek uchylenia decyzji administracyjnych, z powodu wzięcia pod uwagę z urzędu, faktu niezapewnienia możliwości brania udziału w sprawie następcom prawnym zmarłych właścicieli nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w strefie oddziaływania przyszłej inwestycji, stwierdzić należało, że zarzut ten jest częściowo uzasadniony. Aby oczyścić pole rozważań, w pierwszej kolejności wypowiedzieć się należało, co do możliwości brania pod uwagę z urzędu przez Sąd I instancji zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania, z powodu nie dopuszczenia do udziału w postępowaniu wszystkich uprawnionych, legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z etapów postępowania w celu uzyskania pozwolenia budowlanego, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniami i modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowisko to znalazło potwierdzenie m.in. w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995, z. 4, poz. 154), a także w licznych orzeczeniach sądów, a w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1013/96, z aprobującą glosą B. Adamiak (OSP z 1998 r., nr 7 – 8, poz. 131). To założenie zatem powinno stanowić podstawę dalszych rozważań (zob. też uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r., sygn. OPS 1/01 (ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 146). Interes prawny uzasadniający udział na prawach strony w takim postępowaniu mają m. in. właściciel nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy (zob. M. Dobek – Rak "Następstwo procesowe nabywcy nieruchomości w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2008 r., nr 2, str. 41 i n.), a także interes taki mogą mieć właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich (zob. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 418). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania może mieć miejsce wtedy, gdy w toku postępowania przed sądem administracyjnym stwierdzone zostaną przesłanki do tego wznowienia, określone w art. 145 § 1 K.p.a. Do tych przesłanek należy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, polegające na tym, że strona posiadająca legitymację czynną, wynikającą z art. 28 K.p.a., bez swojej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, czyli inaczej mówiąc, bezzasadnie została pominięta przez organ administracyjny. W razie konieczności poddania pod ocenę sądu administracyjnego zaistnienia takiej przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a., należy mieć na uwadze unormowanie wynikające z art. 134 § 1 P.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taki szeroki zakres kognicji sądu nie tylko pozwala ale wręcz obliguje sąd do zbadania, czy w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie zachodzi naruszenie prawa, o którym mowa jest w art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. Nie ma przy tym przydawanego w skargach kasacyjnych znaczenia ta okoliczność, że zarzuty w skardze podnosiły osoby, które brały udział w postępowaniu i w stosunku do których do takiego naruszenia przepisów postępowania nie doszło. Orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny nie są w tej mierze wprawdzie jednolite, ale w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z samego braku podniesienia stosownego zarzutu przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, nie wynika konieczność ograniczenia wynikającego z art. 134 P.p.s.a. zakresu badania poprawności i zgodności z prawem postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Dla uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b P.p.s.a. nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 K.p.a., wznowienie postępowania administracyjnego, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje na żądanie strony (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, OSNIAPiUS z 2003 r., nr 24, poz. 582; wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 486351; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 315; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis 2008, s. 358; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis 2005, s. 458). Wyrażone w orzecznictwie poglądy odmienne (zob: wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 509705, wyrok z dnia [...] sierpnia 209 r., sygn. II OSK 1278, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), odnosiły się do skrajnych przypadków, w których powiadomienie o toczącym się postępowaniu następowało w drodze obwieszczenia, bądź też w przypadku podniesienia tego zarzutu dopiero na etapie postępowania kasacyjnego, w stosunku do żony skarżącego, który brał udział w postępowaniu administracyjnym. Argument wypływający z art. 147 K.p.a., wskazujący na wnioskowy charakter postępowania o wznowienie, opartego o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie może mieć znaczenia przesądzającego, skoro jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu wyroku SN z dnia 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 200/01, nie jest w orzecznictwie kwestionowana kompetencja sądu administracyjnego do uchylenia zaskarżonego aktu, mimo braku wniosku strony w tej mierze, gdy po wydaniu aktu, a przed orzeczeniem sądu, wydany zostanie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, eliminujący z porządku prawnego przepis, na podstawie którego wydany został zaskarżony akt, chociaż w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania z tego powodu następuje także tylko na żądanie strony (art. 145a K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a.). Powyższe nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w zakresie zarzuconego organowi administracyjnemu uchybienia, polegającego na niedopuszczeniu do udziału w sprawie wszystkich stron postępowania. Stronami, które mogły mieć legitymację do brania udziału w postępowaniu, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mogli być, jak już wyżej wskazano, właściciele nieruchomości sąsiednich. W postępowaniu sądowym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zakończonym zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r, sygn. akt IV SA/Wa 1707/08, Sąd przyjął, że stronami postępowania w kontrolowanej sprawie winni być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Po ustaleniu, że do kręgu tych osób należeli zmarli M. K., A. K. i L. C., Sąd uchylił decyzje, poprzestając na stwierdzeniu, że organy nie zapewniły spadkobiercom tych osób czynnego udziału w sprawie i uznając, że doszło w takim stanie rzeczy do naruszenia zasady z art. 10 K.p.a. Z tego wywodu można wnioskować, że w ocenie Sądu organy administracyjne miały obowiązek doprowadzenia, w drodze odpowiednich postępowań, do ustalenia spadkobierców tych osób. Pogląd ten nie jest uprawniony. Zapewnienie prawa udziału stronom postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym odbywać się powinno w ramach reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W grę wchodzić tu będą przepisy art. 30 § 4 i 5 K.p.a. Pierwszy z nich stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten reguluje zatem przypadek, gdy do utraty zdolności sądowej dochodzi już w toku postępowania administracyjnego i nie odnosi się do sytuacji, gdy osoby potencjalnie zainteresowane w sprawie zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszym postępowaniu. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że skoro interes prawny w takim postępowaniu mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych. Względy należytej dbałości o własne interesy wymagają, by osoby będące spadkobiercami osób zmarłych, w przypadku gdy w skład spadku wchodzą nieruchomości, same doprowadziły w odpowiednim czasie do uwzględnienia aktualnego i rzeczywistego stanu prawnego w księgach wieczystych, które prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.). Przerzucanie ciężaru takiego obowiązku na organ administracyjny nie znajduje oparcia w omawianym przepisie. Z kolei przepis art. 30 § 5 K.p.a. stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Sposób sprawowania zarządu spadkiem nie objętym regulują przepisy art. 666 – 668 K.p.c. Spadek uważa się za nie objęty, jeżeli spadkobiercy nie sprawują nad majątkiem spadkowym faktycznej pieczy, zwłaszcza nie wykonują czynności wchodzących w zakres zarządu, w rozumieniu przepisów o zarządzie rzeczą wspólną. Przepisów o spadkach nie objętych nie stosuje się, jeżeli spadek objął choćby jeden ze spadkobierców; w takim bowiem wypadku ochronę interesów pozostałych spadkobierców zapewniają przepisy art. 199 – 205 K.c. w zw. z art. 611 – 616 K.p.c. o zarządzie rzeczą wspólną, mające odpowiednie zastosowanie z mocy art. 1035 K.c. (zob: J. Pietrzykowski [w:] "Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego. Tom II." pod red. K. Piaseckiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 1997, str. 450 i n.). Z tego względu przepis art. 30 § 5 K.p.a. nie mógł mieć również w sprawie zastosowania, albowiem jak wynika z akt sprawy, organ odwoławczy ustalił osoby władające w imieniu zmarłych nieruchomościami, których właściciele mogli mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w prowadzonym postępowaniu i do nich skierował swoją decyzję. Nieruchomości te nie wchodziły w skład spadków nie objętych w znaczeniu wynikającym z art. 666 K.p.c., wobec objęcia ich przez niektórych następców prawnych. Prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem tych osób i skierowanie do nich decyzji czyniło zadość obowiązkowi ustalenia stron postępowania i nie stanowiło naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Okoliczność powyższa nie mogła zatem stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1b i c P.p.s.a., a odmienne stanowisko Sądu I instancji było błędne. Powyższe nie podważa wszakże trafności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku; chybione okazały się bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, zawarte w obu skargach kasacyjnych. W szczególności chybione są zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie analizując powyższe przepisy, wyraził prawidłowe stanowisko, że przepisy rozporządzenia mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy (skargi kasacyjne nie podważają tego stanowiska) i w związku z tym należy je wykładać ściśle. Przemawia za tym ta okoliczność, że ustawodawca przyjął w ustawie założenie, iż podstawowym aktem prawnym regulującym zasady zagospodarowywania przestrzeni, o randze aktu prawa miejscowego, jest plan miejscowy, tworzony po przeprowadzeniu odpowiedniej do rangi tego aktu procedury planistycznej. Procedura ta zawiera nie tylko zasady ograniczania konstytucyjnego (art. 21 Konstytucji RP) prawa własności i związanego z tym uprawnienia do zagospodarowania terenów stanowiących przedmiot działalności inwestycyjnej, ale zawiera także system ochrony praw tych osób i właścicieli nieruchomości sąsiednich, gwarantujący zachowanie odpowiedniego ładu przestrzennego z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa jest w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy, stanowi wyjątek od tej zasady i niewątpliwie nie zawiera takich gwarancji jak plan miejscowy, zwłaszcza w sferze ochrony interesów osób trzecich. Zasady i granice ochrony tych interesów wynikają z art. 61 ustawy i wydanego na podstawie ust. 6 i 7 tego przepisu rozporządzenia. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 jednoznacznie wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w pojęciu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy, zawierającego definicję legalną tego pojęcia (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 987/09, treść w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., sygn. II OSK 1512/08 (nie publ.). Zaznaczyć należy, iż przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej czy też innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu niż określone w rozporządzeniu - gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego (zob. przywołany wyżej wyrok z dnia 15 stycznia 2010 r.). Dodać tu należało, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej, będące wynikiem analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinny być na tyle jednoznaczne, że istniałaby możliwość weryfikacji tych ustaleń ze strony osób zainteresowanych (posiadających interes prawny) oraz sądu administracyjnego. Ponadto treść decyzji lokalizacyjnej musi być precyzyjna na tyle, by jej moc wiążąca w sprawie o pozwolenie budowlane, nie stwarzała inwestorowi pola do jakichkolwiek nadużyć, kosztem uzasadnionych interesów osób trzecich. Wszelkie odstępstwa, o których wyżej wspomniano muszą być uzasadnione w analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu, stanowiącej załącznik do decyzji lokalizacyjnej i dokument ten winien stanowić przedmiot szczególnie wnikliwej uwagi ze strony organu, który z zachowaniem maksymalnego obiektywizmu, jest zobligowany do wyważenia uwarunkowań wynikających z potrzeb inwestycyjnych, wymogów zachowania ładu przestrzennego oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna nie była jednoznaczna i zawierała braki oraz wady w zakresie ścisłego spełnienia wymogów z § 6 – 9 rozporządzenia. Podniesione w skargach kasacyjnych argumenty, sprowadzające się do twierdzenia, iż Sąd I instancji był zbyt rygorystyczny w co do oceny treści decyzji organów administracyjnych i nie wziął pod uwagę istniejącej w tym zakresie praktyki tych organów, są twierdzeniami natury pozaprawnej i nie mogą uzasadniać podniesionego zarzutu kasacyjnego naruszenia prawa materialnego. Konstatacja taka jest tym bardziej nieuprawniona ze względu na wykazane wyżej uwarunkowania, dotyczące słabszej niż w planach miejscowych ochrony interesów osób trzecich, w przypadku rozstrzygania w drodze decyzji o sposobie zagospodarowania terenu, na którym plan nie obowiązuje. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi kasacyjne oddalił.