II SA/Łd 127/25

Dnia 12 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2025 roku sprawy ze sprzeciwu T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością J. Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 stycznia 2025 roku znak: SKO.4150.861-862.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością J. Spółki komandytowej z siedzibą w Ł. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał II SA/Łd 127/25 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynął sprzeciw T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością J. Spółki komandytowej w Ł. (dalej: Spóła lub skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 14 stycznia 2025 r. (znak: SKO.4150.861-861.2024) uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2024 r. (znak: DPRG-UA-VIII. 1484.2024) w przedmiocie odmowy uchylenia - w wyniku wznowienia - własnej ostatecznej decyzji z 20 listopada 2023 r. (znak: DPRG-UA-VIII.1341.2023) o ustaleniu na rzecz skarżącej spółki warunków zabudowy dla inwestycji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z akt sprawy wynika, że w wyniku rozpoznania wniosku D. M. i D.M.1 o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r. (znak: DPRG-UA-VIII.1341.2023) o ustaleniu na rzecz skarżącej Spółki warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] bn. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], organ I instancji wydał decyzję z 10 maja 2024 r. (znak: DPRG-UA-VIII.664.2024) o odmowie uchylenia decyzji opisanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku rozpoznania odwołania D. i D.M. powyższa decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 lipca 2024 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W wyniku ponownego postępowania Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję z 29 listopada 2024 r., którą po raz kolejny odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 20 listopada 2023 r. o ustaleniu na rzecz skarżącej Spółki warunków zabudowy dla inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli D.M. i D. M.1, którzy nie zgodzili się z oceną, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. oraz art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie stron uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi jednocześnie naruszenie zasad bezstronności i równego traktowania oraz zaufania do władzy publicznej, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. poprzez brak poczynienia przez organ I instancji wszystkich ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wskazanych przez organ odwoławczy. Wskazali przy tym, iż z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 9 lipca 2024 r. wynikało niezaprzeczalnie jakie okoliczności zdaniem organu odwoławczego winny być przedmiotem oceny organu I instancji w ponownym postępowaniu wznowieniowym prowadzonym z wniosku odwołujących się w oparciu o przesłankę z art. 145§ 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie odwołujących się w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się jednak do większości okoliczności wskazanych przez Kolegium i już choćby z tego tylko powodu decyzja ta jest wadliwa. Wspomnianą na wstępie decyzją SKO w Łodzi uchyliło zakwestionowane rozstrzygnięcie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach swej decyzji Kolegium szeroko przywołało argumentację przedstawioną przez organ I instancji i uznało, że zaskarżona decyzja odpowiada w istocie poprzednio wydanej. Jej uzasadnienie zostało rozszerzone o postanowienia decyzji z 12 stycznia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją usługową, garażami oraz infrastrukturą techniczną i komunikacyjną, w Ł. przy ul. [...], działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia i określającej warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Kolegium dostrzegło, że organ I instancji powołał się w tym zakresie na postępowanie przeprowadzone przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa UMŁ, dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko w aspekcie: oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko przyrodnicze oraz w zakresie jej oddziaływania na krajobraz, gospodarki wodno-ściekowej, emisji hałasu, oddziaływania na powietrze atmosferyczne, gospodarki odpadami, oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na klimat, a także możliwości wystąpienia oddziaływań skumulowanych planowanego przedsięwzięcia z projektowanymi i istniejącymi obiektami, instalacjami, urządzeniami i prowadzoną działalnością w sąsiedztwie z przedmiotowym przedsięwzięciem oraz możliwości wystąpienia konfliktów społecznych w związku z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Powyższe przesądza w ocenie organu I instancji, że sporne przedsięwzięcie nie będzie wywierało znaczącego oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie nie ma przeciwskazań do jego realizacji. Tym samym za nieuprawnione zdaniem organu I instancji uznać należy twierdzenia wnioskodawców, dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę nr [...] w obrębie [...], będącą ich współwłasnością. Kolegium zauważyło również, że organ I instancji wyraził stanowisko, iż w realiach niniejszej sprawy można byłoby wywodzić interes prawny wnioskodawców z art. 140 i art. 144 k.c., gdyby zostało wykazane, że już sama lokalizacja inwestycji na działkach inwestorów skutkować będzie zakłóceniem korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Takiego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców jednak nie wykazano. Ponadto, co podkreślił organ I instancji z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Dalej Kolegium podniosło, że organ I instancji upatrywał interesu prawnego wnioskodawców w fakcie, iż zostali oni uznani przez organ administracji architektoniczno-budowlanej za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, gdyż krąg stron takiego postępowania ustalany jest na podstawie art. 28 ust.2 ustawy - Prawo budowlane, a nie art.28 k.p.a. jak ma to miejsce w przypadku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W świetle powyższego organ I instancji uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania, iż wnioskodawcy D. M. i D.M.1 mieli interes prawny do bycia stroną w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Tym samym w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co skutkować musiało wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o przepis 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium - co do zasady - zgodziło się z powyżej przytoczonymi argumentami organu I instancji co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy i wynikającego z tego zakresu ochrony osób trzecich. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja taka wytycza tylko podstawowe i zasadnicze kierunki projektowanej inwestycji, w dodatku ściśle określone w ww. przepisach. Z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jej wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów, sama nie daje podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji zamierzonej inwestycji bądź do przystąpienia do użytkowania. Decyzja ta nie prowadzi do zmian własności działki i nie wkracza w uprawnienia osób trzecich. Nie powoduje zatem więc żadnych realnych zagrożeń. Kolegium jednocześnie podkreśliło, iż wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy – D.M. i D.M.1- są współwłaścicielami działki o nr ew. [...] w obr. [...] przy ul. [...]. Bezspornym jest przy tym, iż nieruchomość wnioskodawców nie graniczy z terenem inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, który to teren stanowią działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...]. Od terenu inwestycji oddziela nieruchomość wnioskodawców działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] objętej wcześniejszą decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr 2/U/2022 z 12 stycznia 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Działka nr [...] stanowi pas gruntu (ok. 5,5 m x 32,5 m) o całkowitej powierzchni 179 m². Kolegium zauważyło, że ten wąski pas ziemi oddziela działkę wnioskodawców od wielokrotnie większego obszaru planowanej zabudowy, którego łączna powierzchnia wynosi 33.852 m². Na obszarze objętym decyzją o warunkach zabudowy planowane jest zamierzenie inwestycyjne o dużej skali - budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami o maksymalnej powierzchni zabudowy od 8.500 m² do 10.000 m². Kolegium wskazało, że bezspornym jest też, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stroną są, w każdym przypadku, obok inwestora, właściciele działki, której dotyczy wniosek (działki inwestycyjnej). Stronami takiego postępowania są również, pomijając wyjątkowe sytuacje, właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Ponadto, stronami takiego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności danej sprawy, również właściciele działek sąsiednich nie przylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie, przy czym nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Kolegium zwróciło uwagę, iż w ocenie organu I instancji, w przedmiotowej sprawie, w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, uprawnione jest stwierdzenie, iż inwestycja planowana na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...], nie oddziałuje w sposób negatywny na nieruchomości sąsiednie, nie generuje jakichkolwiek czynników szkodliwych dla ludzi i środowiska. Kolegium wyraziło stanowisko, iż powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenia zdają się potwierdzać tę konkluzję, lecz nie jest to w ocenie Kolegium zasadnicza kwestia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Kolegium zaakcentowało, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r. za strony postępowania, oprócz inwestora i właścicieli lub użytkowników wieczystych działek objętych inwestycją, organ uznał podmioty legitymujące się prawem własności lub użytkowania wieczystego do nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Stąd Kolegium wywiodło, iż w ocenie organu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne może zasięgiem swego oddziaływania wykraczać poza granice działek wskazanych jako teren inwestycji, przy czym z uwagi na skalę tego zmierzenia, potencjalne oddziaływanie obejmować może wyłącznie działki graniczące z terenem inwestycji. Należy zwrócić uwagę, iż uzasadnienie zaskarżonej Kolegium zostało zakończone następująco (cyt. dosł.): "Działka stanowiąca współwłasność wnioskodawców (nr [...] w obrębie [...]) nie graniczy wprawdzie z terenem inwestycji, jednak w ocenie Kolegium wskazane wyżej okoliczności (położenie tej działki względem terenu inwestycji, powierzchnia podlegająca przekształceniu w wyniku realizacji przedsięwzięcia, skala przedsięwzięcia i wreszcie okoliczność niczym nie uzasadnionego wydzielenia przez inwestora działki nr [...]) każą inaczej ocenić status działki nr [...] niż pozostałych nieruchomości niegraniczących z terenem inwestycji. W konsekwencji innej też oceny wymaga interes prawny Pani D.M. i Pana D.M.1- współwłaścicieli tej działki, do udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi nr PDPRG-UA-VIII. 1341.2023 z dnia 20 listopada 2023r. o warunkach zabudowy, W tym stanie rzeczy koniecznym stało się wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego celem przeprowadzenia przez organ I instancji ponownego postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej zakresie." W sprzeciwie od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi spółka T. Spółka z o.o. J. Sp. k. w Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu, tj.: - braku ustalenia i wskazania w zaskarżonej sprzeciwem decyzji, naruszenia przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2024 r. ustalającej warunki zabudowy; - zakres sprawy, który w ocenie SKO ma zostać wyjaśniony, nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, - braku wskazania jakie okoliczności organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, 2) art. 80 k.p.a. i art. 77§ 1 k.p.a. przez dokonanie bezpodstawnych ustaleń, co do wydzielenia działki nr [...], zalecenia by "inaczej ocenić status działki nr [...] niż pozostałych działek niegraniczących z terenem inwestycji" i użycia takich dowolnych ustaleń dla uzasadnienia decyzji SKO oraz przeciwko stronie uprawnionej z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 3) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez ich niezastosowanie do sprawy w sytuacji gdy osobom, które złożyły odwołanie nie przysługuje status strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 29 listopada 2024 r. ustalającej warunki zabudowy. Mając na względzie wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła w szczególności, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną niniejszym sprzeciwem decyzję, przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia, nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie. Zdaniem strony zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięci" jest zwrotem ocennym, ale ocena musi mieć obiektywne kryteria i podstawy. W/w zwrot jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, na tyle, że uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Sytuacja taka nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a. i ewentualne drobne braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie organ nie uznał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przy brakach dowodowych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak stwierdzenia przez SKO nieprzeprowadzenia przez organ I instancji jakiegoś dowodu. Brak także zarzutu naruszenia przepisów przez organ I instancji. Mimo powyższego SKO wskazało nieuzasadnione wątpliwości i to nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dodatkowo bez próby ich wyjaśnienia. Zdaniem skarżącej takie przeprowadzenie postępowania odwoławczego nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji organu I instancji. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo w ocenie wnoszącej sprzeciw, odwołanie złożone przez D.M. i D. M.1 jest niedopuszczalne, ponieważ odwołującym się nie przysługuje status strony postępowania. Kolegium jako organ drugiej instancji powinno umorzyć postępowanie odwoławczego, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Strona skarżąca podniosła, że odwołanie zostało wniesione przez osoby, którym nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu Spółki. Odwołanie to jest już trzecim odwołaniem wniesionym przez jego autorów. W ocenie skarżącej spółki odwołujący się nie mają uprawnienia do występowania jako właściciel działki [...], ponieważ nie dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, lecz jedynie do jej ułamkowej części. Odwołujący się nie są także uprawni do zarządzania nieruchomością wspólną. Odwołanie zostało wniesione przez dwóch z czterech współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] obręb [...]. Żaden ze współwłaścicieli nie posiada większości udziałów. Powołując się na art. 199 k.c. spółka podniosła, że czynność odwołania się od decyzji wydanej na rzecz osoby trzeciej w postępowaniu administracyjnym, wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, ponieważ zaskarżenie decyzji jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną. Dlatego odwołujący się nie są uprawnieni do działania w imieniu wszystkich właścicieli działki nr [...] i zaskarżenia decyzji o warunkach zabudowy dla terenu spółki. Ponadto nieruchomość, której odwołujący się są jedynie współwłaścicielami, nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co wynika z postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Działka nr [...] obręb [...], nie graniczy z terenem objętym decyzją o warunkach zabudowy. Działka nr [...] jest oddzielona od terenu objętego zaskarżoną decyzją, niezabudowaną działką nr [...] i terenami zielonymi. Odwołujący się nie wykazali żądnego interesu prawnego ani obowiązku. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz.[...]5 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowił, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Ustawodawca zatem wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie zaakcentować należy użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" wskazuje na kumulatywne spełnienie przesłanek. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest jeszcze wystarczające. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Owo stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. bowiem stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Powyższe rozumieć należy w ten sposób, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wykazało przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Kolegium nie wskazało jakich prawnie relewantnych okoliczności nie ustalono w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Wszak uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia w zdecydowanej większości stanowi przytoczenie motywów decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, których nawet Kolegium - co do zasady - zdaje się nie kwestionować. Dopiero w końcowej części uzasadnienia Kolegium sugeruje odmienną ocenę stanu faktycznego w zakresie statusu właścicieli działki nr [...], jednak owa część uzasadnienia (zacytowana dosłownie w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia) wydaje się być niepełna, co można wnioskować po zakończeniu zdania przecinkiem, a przede wszystkim braku powiązania ewentualną niekompletnością materiału dowodowego. Tak wadliwie skonstruowana uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewyczerpujące, a w związku z tym niezrozumiałe. Jeżeli bowiem Kolegium zmierzało do wydania rozstrzygnięcia opartego tylko na odmiennej kwalifikacji prawnej niewątpliwie ustalonego stanu faktycznego, to właśnie w takiej sytuacji nie było uprawnione do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, jeżeli nawet Kolegium dostrzegało jakiekolwiek braki w materiale dowodowym (o których jednak wyraźnie nie wspomniało) to jednocześnie jednak nie wykazało, iż nie było w stanie samodzielnie ich usunąć w trybie art. 136 k.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli w sprawie zaistnieją wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, a wątpliwości tych nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w pewnym zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12). Innymi słowy art. 138 § 2 k.p.a. nie znajdzie zastosowania, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13; wyrok NSA z 22 września 1981 r., II SA 400/81). Na koniec należy się zgodzić także ze skarżącą Spółką, iż Kolegium nie podało żadnych zaleceń co do przeprowadzenia dowodów przez organ I instancji, co tylko potwierdza już wcześniejsze zarzuty. Reasumując, z powołanych wyżej przyczyn Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ odwoławczy nie wykazał, w obecnym stanie sprawy, zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Podane w uzasadnieniu okoliczności nie mieszczą się bowiem w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast Sąd nie uznał za zasadny zarzut skarżącej spółki wskazujący, że D. i D. M. nie przysługuje status strony w kontrolowanym postepowaniu. Należy oczywiście zważyć, że art. 64e ustawy p.p.s.a. obliguje sąd nie tylko zbadania, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji, określonej w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również odnosi się do oceny wystąpienia wszelkich podstaw prawnych koniecznych do wydania decyzji kasacyjnej. Z tego względu Sąd przyjmuje jako własny pogląd, iż należy zbadać nie tylko merytoryczną zasadność orzeczenia kasacyjnego, ale także jego poprawność pod względem formalnym, w tym między innymi dopuszczalność rozpoznania odwołania, czyli także prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej również pod kątem posiadania przez podmiot uruchamiający postępowanie stosownej do tego legitymacji. Skoro bowiem Sąd ma rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi także ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2023 r., II OSK 2448/23, wyrok NSA z 24 listopada 2023 r., I GSK 1317/23). Niezależnie jednak od poczynionych uwag trzeba dostrzec, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte na wniosek D. i D.M. sformułowany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 20 listopada 2023 r. (znak: DPRG-UA-VIII.1341.2023) o ustaleniu na rzecz skarżącej spółki warunków zabudowy dla inwestycji. Zatem w tym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym D. i D. M. są stronami postępowania. Postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bowiem jest prowadzone zarówno co do tego, czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tego przepisu. Powyższa konstatacja oczywiście nie przesądza jeszcze o tym czy D. i D. M. przysługuje status stron w postępowaniu w trybie zwykłym, jednak postępowanie zwykłe w tym momencie pozostaje poza granicami kontroli sądu. Chybiona jest także argumentacja zakładająca, iż tylko posiadanie większościowego udziału uprawniałoby do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z akt nie wynika, aby D. i D. M. działali w imieniu i na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, zaś niekwestionowane prawo własności do udziału w działce nr [...] jest wystarczające do podjęcia rozważań czy wnioskodawcom może przysługiwać przymiot strony w spornym postępowaniu w trybie zwykłym. Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien uwzględnić wszystkie uwagi zawarte w uzasadnieniu i orzec stosownie do dokonanej w sprawie ponownej oceny materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy rozważy możliwość wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub innego zakończenia postępowania w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ewentualnie uzupełni brakujący materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bądź wykaże, że zachodzą warunki uzasadniające zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powoływanej ustawy p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę obejmującą wpis od sprzeciwu oraz koszty zastępstwa procesowego. dc