IV SA/Wr 529/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. H. na czynność Burmistrz Miasta Lubawka z dnia 30 września 2024 r., nr WR.4464.5.2024.8 w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej ucznia z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej oddala skargę w całości. Wnioskiem z 30 sierpnia 2024 r. A. H. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Miasta Lubawka (dalej: organ) o refundację kosztów dowozu dziecka (M. H.), zamieszkałego w [...], realizującego obowiązek szkolny w Zespole Szkolno – Przedszkolnym w L. Pismem z 30 września 2024 r. (WR.4464.5.2024.8) Burmistrz Miasta Lubawka poinformował skarżącą, że odmawia zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej dziecka na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej w związku z realizacją obowiązku szkolnego. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że zgodnie z uchwałą z 8 sierpnia 2019 r. (nr IX/64/19) w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubawka oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od 1 września 2019 r. placówka oświatowa do której dziecko skarżącej uczęszcza, znajduje się poza obwodem, do którego należy tj. Szkoły Podstawowej im. "[...]" w L. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w L. W związku z tym, że uczeń zamieszkuje w miejscowości należącej do obwodu Szkoły Podstawowej w M., to nie ma możliwości refundacji kosztów jego dowozu do szkoły, zgodnie z art. 39 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm. dalej: p.o.) oraz § 2 zarządzenia z 19 sierpnia 2024 r., w których mowa o zwrocie kosztów dowozu do szkoły wyłącznie w przypadku, gdy dziecko uczęszcza do szkoły obwodowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła ww. czynności Burmistrza Miasta Lubawka naruszenie art. 39 ust. 2-3 p.o. oraz § 2 zarządzenia z 19 sierpnia 2024 r. (nr 187/2024) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że niedopuszczalne jest przyznanie kosztów refundacji przejazdów ucznia na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej, w związku z realizacją obowiązku szkolnego z uwagi na fakt, że uczęszcza on do placówki znajdującej się poza obwodem, do którego uczeń należy, z uwagi na miejsce swojego zamieszkania. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżanej czynności i przyznanie jej zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej ucznia na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej w związku z realizacją obowiązku szkolnego, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przywołała treść wyroku WSA w Gdańsku z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 644/23. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem niektórych aktów lub czynności w tym przepisie wymienionych in fine. Kontrola jest dokonywana według kryterium legalności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz jedynie ocenia zgodność aktu lub czynności z przepisami obowiązującego prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do placówki oświatowej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (wyrok WSA w Gdańsku z 26 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 549/23, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o refundację kosztów dowozu dziecka do Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w L. Z akt sprawy wynika, że skarżąca z dzieckiem zamieszkuje w [...] – czyli w miejscowości należącej do obwodu Szkoły Podstawowej w M., a wniosła o refundację kosztów dojazdu do szkoły do której dziecko uczęszcza i która nie jest szkołą obwodową. Organ odmawiając skarżącej "zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej" wywiódł, że z art. 39 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 737 ze zm. dalej: p.o.) oraz § 2 zarządzenia z 19 sierpnia 2024 r. (nr IX/64/19) wynika, że obowiązek przewidziany w art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o. istnieje tylko wówczas, gdy dziecko uczęszcza do szkoły obwodowej. Z taką wykładnią art. 39 p.o. nie zgodziła się natomiast skarżąca, która powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 644/23 wskazała (w szczególności), że przepis ten nie wprowadza literalnie zasady, że koszty dowozu przysługują jedynie do szkoły obwodowej. A pojęcie szkoły obwodowej zostało użyte przez ustawodawcę jedynie w kontekście odległości miejsca zamieszkania dzieci do szkoły. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, nie zgadzając się zarazem z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gdańsku z 7 marca 2024 r., gdyż zaprezentowana w nim interpretacja art. 39 p.o. sprowadza się do nieuprawnionego (bo nieznajdującego oparcia w treści tegoż przepisu) rozszerzenia obowiązków ciążących na gminie poprzez nałożenie na nią (dodatkowego) obowiązku zapewnienia bezpłatnego dowozu ucznia, czy też refundacji kosztów tego dowozu do szkoły innej niż obwodowa. Podczas gdy, treść art. 39 ust. 1-3 p.o. jest jasna, a wynik wykładni tego przepisu jest jednoznaczny. Ustawodawca wyraźnie bowiem w tym przepisie zaznaczył, że chodzi o "drogę dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka". Tym samym w przypadkach objętych hipotezą art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o. bezpłatny dowóz ucznia, czy też refundacja kosztów tego dowozu może nastąpić tylko do szkoły obwodowej. Poszerzając dalej argumentację w tym zakresie podnieść należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania te obejmują edukację publiczną (pkt 8). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 15 p.o. – która reguluje zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty – zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. W ramach ww. zadań gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych (art. 32 p.o.) oraz sieć szkół podstawowych (art. 39 p.o.) Sieć szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (art. 39 ust. 1 p.o.). Realizacja tej dyrektywy pozostawiona została gminom, których to rady upoważnione zostały na podstawie art. 39 ust. 5 p.o. do ustalenia w drodze uchwały planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określenia obwodów szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 p.o. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu planu sieci szkół, obowiązują wymogi, o których mowa w art. 39 ust. 2 p.o., odnoszące się do odległości drogi dziecka z domu do szkoły. Zgodnie z tym przepisem odległość ta nie może przekraczać 3 km – w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VIII szkół podstawowych. Na podstawie delegacji ustawowej rady gmin wyznaczają zatem obwody terytorialne dla poszczególnych szkół w gminach mając na względzie konieczność zapewnienia dzieciom jak najkrótszej drogi do szkoły (nieprzekraczającej odpowiednio odległości 3 i 4 km). W przypadkach braku możliwości utworzenia dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych (a tym samym braku możliwości realizacji wymogów, o którym mowa w art. 39 ust. 2 p.o.) ustawodawca przewidział alternatywny sposób zagwarantowania przez gminy dzieciom zamieszkującym na terenie danej gminy dostępu do szkoły poprzez nałożenie na gminy obowiązku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o., tj. zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do szkoły i opieki albo, ewentualnie, zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji miejskiej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Niemniej jednak, zgodnie z brzmieniem ww. art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o., obowiązek ten powstaje po stronie gminy – jedynie wówczas (co wymaga podkreślenia Sądu) – "jeżeli droga dziecka do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wskazane w ust. 2". Przyjąć zatem należy, że z art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o., wynika, iż odległość, której przekroczenie obliguje gminę do zapewnienia bezpłatnego transportu albo zwrotu kosztów przejazdu dotyczy wyłącznie drogi z domu dziecka do szkoły – w obwodzie której zamieszkuje – i wbrew twierdzeniom skarżącej nie odnosi się do szkoły leżącej poza obwodem, będącej jednocześnie szkołą do której dziecko uczęszcza. W konsekwencji powyższego, na gruncie takiego brzmienia przepisów art. 39 p.o. uprawnione jest stanowisko Burmistrza Miasta Lubawka, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół przekraczających odległość określoną w ustawie (odpowiednio 3 i 4 km) z jednoczesnym zapewnieniem im opieki albo, ewentualnie zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji miejskiej, ciąży na gminie wyłącznie w zakresie zapewnienia dojazdu do szkoły, w obwodzie której dzieci objęte obowiązkiem szkolnym zamieszkują, wyznaczonej w systemie sieci szkół publicznych przez uchwałę właściwej rady gminy. Nie znajduje natomiast uzasadnienia w przywoływanych przepisach pogląd prezentowany przez skarżącą (na kanwie przywołanego przez nią wyroku), iż na gminie spoczywa obowiązek refundacji kosztów dojazdu dziecka do szkoły innej niż obwodowa, jeśli tylko szkoła, w obwodzie której dziecko zamieszkuje znajduje się w odległości przekraczającej odpowiednio 3 i 4 km od domu, gdyż "pojęcie szkoły obwodowej zostało użyte przez ustawodawcę jedynie w kontekście odległości miejsca zamieszkania dzieci do szkoły". W ocenie Sądu, nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły albo refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej nie może być bowiem rozważane w kompletnym oderwaniu od obowiązku stworzenia sieci szkół publicznych na jej terenie i wyodrębnienia w jej ramach tzw. szkół obwodowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które choć ukształtowało się na bazie art. 17 ustawy o systemie oświaty, który został uchylony przez art. 15 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 2016 r. (Dz.U.2017.60) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 września 2017 r., to nadal, w spornym zakresie w sprawie, zachowuje swoją aktualność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09, CBOSA). Skoro zatem ustawodawca wyznaczając system szkół obwodowych i tym samym zapewniając dostęp do edukacji (art. 70 Konstytucji RP) ograniczył tak de facto obowiązek gminy w zakresie bezpłatnego dowozu dzieci, czy też refundacji kosztów tego dowozu tylko do szkół obwodowych (art. 39 ust. 3 pkt 1 p.o.), to rzeczą Burmistrza Miasta Lubawka było działanie w granicach prawa, co też – jak wynika z zaskarżonej czynności – prawidłowo uczynił. Nie można bowiem pominąć faktu, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezpośrednią zaś konsekwencją tak sformułowanej zasady praworządności jest to, iż każde działanie organu władzy musi znajdować umocowanie w przepisie prawa. Poza tym, dokonywanie wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego determinowane jest realizacją przypisanych im ustawami zadań, w tym zadań własnych (art. 216 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2024 r., poz. 1530). Tak więc, wydatki publiczne gminy muszą być ściśle związane z realizacją przypisanych jej ustawowo zadań, a gmina w tym zakresie nie ma dowolności. Z tych też względów, wbrew skarżącej, decyzja aby dziecko uczęszczało do innej szkoły niż ta znajdująca się w obwodzie (Szkoła Podstawowa w M.), nie stanowi (i może stanowić) uzasadnionej podstawy do żądania od gminy realizacji obowiązku niewynikającego z przepisów prawa (art. 39 p.o.) tj. wydatkowania środków publicznych na zapewnienie dowozu dziecka do szkoły poza obwodem, czy też refundacji kosztów za jego dowóz do tej szkoły. Reasumując przyjąć należy, że zaskarżona czynność Burmistrza Miasta Lubawka w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej do szkoły do której uczęszcza, a która nie stanowi szkoły obwodowej, znajduje usprawiedliwienie w przepisach obowiązującego prawa tj. w art. 39 ust. 1-3 p.o., a tym samym zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne. Z tych też powodów Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w całości.