VIII SAB/Wa 8/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na Rzecz Rozwoju Gminy J. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z 19 listopada 2024 r. Stowarzyszenie na rzecz rozwoju Gminy J. (dalej jako "Stowarzyszenie", "skarżący") wystąpiło do Prezesa Urzędu Danych Osobowych (dalej Prezes UODO, organ) poprzez platformę ePUAP o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W jakiej wysokości otrzymali premie i nagrody pieniężne urzędnicy tutejszego Urzędu za bieżący rok kalendarzowy ? Prosimy o udostępnienie informacji publicznej z rozbiciem na każde stanowisko pracy". W odpowiedzi na powyższe, organ odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z 3 grudnia 2024 r., poinformował Stowarzyszenie, że złożone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dotyczące informacji o premiach i nagrodach pieniężnych przyznanych pracownikom urzędu w latach 2023 i 2024 w rozbiciu na każde stanowisko, że żądane informacje w ocenie organu mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Informacje te nie są dostępne w gotowej formie ani nie znajdują się w prostych rejestrach, a ze względu na liczbę pracowników zatrudnionych w Urzędzie oraz zakres działań niezbędnych do pozyskania i przetworzenia żądanej informacji, realizacja wniosku wymagałaby znacznych nakładów pracy, w tym zaangażowania zasobów ludzkich i czasu, co mogłoby zakłócić bieżącą działalność Urzędu oraz realizację innych ustawowych zadań. Dalej podano, że w ocenie organu, wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, wezwano Stowarzyszenie do wskazania w terminie 7 dni - od dnia otrzymania niniejszego pisma - interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej przez skarżącego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto brak wykazania w ww. terminie, że pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego spowoduje konieczność wydania decyzji o odmowie. Końcowo w piśmie zawarto informację, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 21 stycznia 2025 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Stowarzyszenie pismem z 3 grudnia 2024 r., podniosło że żądane informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe. Wobec powyższego należy uznać jak wskazano w piśmie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zwykłą informacją prostą, a nie przetworzoną. Przede wszystkim należy podkreślić jak wskazało Stowarzyszenie, że zbadanie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego jest obowiązkiem organu. Wszelkie wyjaśnienia wnioskodawcy mają wyłącznie charakter fakultatywny. Oznacza to, że nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na tego rodzaju wezwanie. Z ostrożności wykazano jednak szczególnie istotny interes publiczny, gdyż udostępnienie przedmiotowej informacji ma służyć społeczeństwu obywatelskiemu w kontrolowaniu wydatkowania środków publicznych, w tym przede wszystkim tych przeznaczonych na premie i nagrody. Końcowo dodano, że z racji tego, że organ wydłużył okres rozpatrzenia wniosku do dnia 21 stycznia 2025 r., to jest to okres w pełni wystarczający na udzielenie zwykłej, prostej informacji publicznej. Organ na dzień dzisiejszy posiada dane jakie kwoty nagród i premii wypłacił i nie potrzeba tu niczego wyliczać i analizować od początku. Zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej ma w gruncie rzeczy de facto tylko nieudzielenie informacji. Pismem z 22 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako; "u.d.i.p") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie. Wobec powyższego skarżące Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Stowarzyszenie otrzymało pismo od Prezesa UODO wyrażające stanowisko, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Również skarżący zaznaczył, iż ustosunkował się do pisma organu i do dnia złożenia skargi nie została udostępniona ani żądana informacja ani nie wydano decyzji. Jak wskazano w skardze, artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto informacje, o których udostępnienie się zwrócono, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje w zakresie wydatkowania środków publicznych. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu szczegółowego przebiegu postępowania związanego z wezwaniem skarżącego do wykazania interesu publicznego i udzieloną przez Stowarzyszenie odpowiedzią, organ wyjaśnił, że w momencie przygotowywania odpowiedzi dla Skarżącego, Organ, w oparciu o informacje ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym, dopatrzył się braków formalnych przedmiotowego wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie. Dokumenty te zostały podpisane elektronicznie jedynie przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia - J.S., natomiast do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu działających łącznie. W związku z powyższym, pismem z dnia 20 stycznia 2025 r., Organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia ww. braków formalnych. Jednocześnie Organ poinformował Skarżącego, że uzupełnienie braków formalnych powinno nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W dniu 22 stycznia 2025 r. Skarżący, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł skargę na bezczynność Prezesa UODO. Elektroniczne pismo przewodnie zostało podpisane jedynie przez J.S. - Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, a do pisma tego załączono m.in. treść skargi w formacie "docx" bez podpisu. Dalej podał, że braki wniosku zostały uzupełnione w dniu 24 stycznia 2025 r. i w dniu 4 lutego 2024 r. Organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznych żądanych przedmiotowymi wnioskami. W podsumowaniu Prezes UODO podkreślił, że po otrzymaniu pisma Stowarzyszenia z dnia 3 grudnia 2024 r. przesłanego w odpowiedzi na ww. wezwanie Organu do wykazania interesu publicznego, Prezes UODO ocenił, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne i podjął kroki zmierzające do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie jako organ ma świadomość, że weryfikacja taka powinna być dokonana wcześniej, jednakże bez uzupełnienia braków formalnych nie mógł wydać decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. póz. 137, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konstytucja RP nie definiuje, jakie organy wchodzą w skład systemu władz publicznych. W ocenie Sądu kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W świetle zaś art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega także treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, a także treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Dodać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie natomiast do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jednocześnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie natomiast do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej podmiot obowiązany pozostaje zatem w bezczynności, jeżeli nie udzielił zainteresowanemu żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, bądź w terminie 2 miesięcy w sytuacji opisanej w ust. 2 tego artykułu 13. Bezczynność występuje także wówczas, gdy organ nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), albo jeśli nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych we wniosku. Podmiot obowiązany jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie wniosek Stowarzyszenia o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2024 r. Przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni od dnia złożenia wniosku mijał w dniu 3 grudnia 2024 r. W tym właśnie dniu skierowano do skarżącego pismo informujące, że wnioskowane informacje wymagają poczynienia dodatkowych ustaleń, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, co uniemożliwia rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wykazania - w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania - interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku o dwa miesiące tj. do dnia 21 stycznia 2025 r. Stowarzyszenie odpowiadając na pismo podało, że udostępnienie przedmiotowej informacji ma służyć społeczeństwu obywatelskiemu w kontrolowaniu wydatkowania środków publicznych, w tym przede wszystkim tych przeznaczonych na premie i nagrody. Ponadto organ odpowiedział pismem na dwa wnioski, z których jeden dotyczył roku 2023, a drugi 2024, czyni to jakoby okres objęty wnioskiem dotyczył od razu dwóch lat, co w rzeczywistości nie ma miejsca. Końcowo skarżący stwierdził, że z racji tego, że organ wydłużył okres rozpatrzenia wniosku do dnia 21 stycznia 2025 roku, to jest to okres w pełni wystarczający na udzielenie zwykłej, prostej informacji publicznej. Analizują stan sprawy, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ zmierzał do wydania decyzji, bowiem w wezwaniu z 3 grudnia 2024 r. poinformował Stowarzyszenie, iż brak wykazania interesu publicznego skutkował będzie wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie mniej w dacie podjęcia czynności, organ dopatrzył się braków formalnych wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie, gdyż dokumenty zostały podpisane elektronicznie jedynie przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia J. S., gdy tymczasem do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu działających łącznie. Powyższa sytuacja skutkowała koniecznością wezwania Skarżącego do usunięcia braków, które Stowarzyszenie usunęło w dniu 24 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 4119/21 wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Oznacza to, do takiego wniosku mają zastosowanie m. in. art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. W konsekwencji jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera własnoręcznego (kwalifikowanego podpisu elektronicznego) wnoszącego, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bez wcześniejszego wezwania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do jego podpisania, w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podsumowując, wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, bowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Na tym etapie postępowania nie stosuje się też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ograniczenie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Kodeks postępowania administracyjnego ma natomiast zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji. Wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a., a przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać w ten sposób, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2023 r. sygn. III OSK 7549/21, wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. III OSK 2024/21). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie ustalony stan faktyczny wskazuje, iż Organ zmierzał do wydania decyzji administracyjnej. Taka decyzja została wydana w dniu 4 lutego 2025 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji. Dalsze procedowanie przedmiotowej sprawy w trybie administracyjnym i wydanie decyzji bez uzupełnienia wskazanych braków naraziłoby Organ na wydanie decyzji wadliwej, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tylko podpisany wniosek zgodnie z zasadą reprezentacji mógł wszcząć postępowanie w sprawie i doprowadzić organ do rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji wydania decyzji. Wniosek nie podpisany własnoręcznie ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie spełnia wymogów pisma procesowego. Wydanie decyzji, po usunięciu braków formalnych, skutkuje uznaniem, iż organ nie pozostawał w bezczynności. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.