III SA/Kr 530/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny - Drożdżejko Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi R. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 21 lutego 2023 r. nr 65/EU-O/2023 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 21 lutego 2023 r. nr 65/EU-O/2023 utrzymano w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 3 stycznia 2022 r. nr [...] odmawiającą skarżącemu R. P. wypłaty wyrównana ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z 7 lutego 2019 r. skarżący zwrócił się o ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy. Uzasadniając swoje żądanie strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 roku sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją z 30 września 2019 r. nr [...] odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z 5 listopada 2019 r. nr 84/EU-O/2019 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1287/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Od wyroku tego Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 3723/21 oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją z 3 stycznia 2023 r. odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy i wypłaty ewentualnego wyrównania nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od dnia 1 października 2020 roku i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1610), dalej także jako: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach". Odnosząc się do wydanego w sprawie prawomocnego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ pierwszej instancji powołał się na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i fakt zmiany przepisów prawa, z czego wywiódł, że nie jest ww. wyrokiem związany. Stwierdził, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do wypłaty wyrównania tego świadczenia. Po wniesieniu odwołania Komendant Wojewódzki Policji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 maja 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 21 kwietnia 2017 r. Skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny w łącznej kwocie 31.846,48 zł brutto, za 179 dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego - na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty. Stwierdzono, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 roku prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 roku organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej. Komendant Wojewódzki Policji rozważył również związanie wydanymi w sprawie wyrokami w związku z art. 153 P.p.s.a. W ocenie organu związanie oceną prawną zawartą w wydanych w tej sprawie wyrokach nie jest absolutne, ponieważ w tej sprawie w istotnym zakresie zmienił się stan prawny, będący podstawą do rozstrzygnięcia tej sprawy. Organ odwoławczy wywiódł, że zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w ww. wyroku WSA w Krakowie stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zakwestionował zapadłe rozstrzygnięcie, zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu tj. art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, poprzez bezpodstawne odmówienie wypłaty wyrównania ekwiwalentu w sytuacji, gdy nie doszło do żadnej zmiany prawa w zakresie okresu objętego wnioskiem, zaś rekonstrukcji niekonstytucyjnego zapisu dokonać należy, w oparciu o treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz wykorzystując w tym zakresie w drodze analogii przepisy ustaw dotyczące innych służb mundurowych; 2/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie: a/ art. 6 k.p.a., albowiem w swym działaniu organ nie opierał się na przepisach prawa, traktując ich brzmienie wybiórczo; b/ art. 7 k.p.a., albowiem organ nie stał na straży praworządności i nie wyjaśnił całości stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy; c/ art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą budowania zaufania obywateli do władzy publicznej; d/ art. 11 k.p.a., poprzez braki i błędy w treści uzasadnienia decyzji, skutkujące trudnością w merytorycznej z nią polemiką; e/ art. 77 k.p.a., poprzez niewywiązanie się przez organ z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego; f/ art. 80 k.p.a., poprzez brak oceny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie; g/ art. 153 i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite zignorowanie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt III SA/Kr 1287/19) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt III OSK 3723/21) oraz podanych w ich uzasadnieniach wytycznych dla organów przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, a także bezprawne przyjęcie, iż organy są władne modyfikować te wytyczne i to w oparciu o przepisy prawne, które nie obejmują swą dyspozycją okresu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący domagał się uchylenia decyzji obu instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważy, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., co oznacza, że jeżeli sąd administracyjny dostrzega naruszenie prawa w zaskarżonej decyzji, to niezależnie od argumentów skarżącego, tenże sąd administracyjny uprawniony jest do uwzględnienia skargi. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazuje, że w sprawa o takim samym przedmiocie była przedmiotem rozważań Sądu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 19 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 408/23. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zawartą tam argumentację i przyjmuje ją za własną. Na wstępie Sąd zaznacza, że w sprawę orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3723/21 oddalił skargę kasacyjną organu. Ponownie wydane decyzje zostały oparte o znowelizowany art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela kształtujące się jednolicie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego co interpretowania skutków nowelizacji art. 115a ustawy o Policji (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21). Podobnie jak w ww. wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21, w realiach niniejszej sprawy, istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacja "...zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym «użycie przez ustawodawcę słowa «ekwiwalent» na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest «zastępczą formą» wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia «ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy» prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę. Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się «odpowiednik» lub «równoważnik» czegoś, to «ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop» należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią «niewykorzystanego urlopu», którego ekwiwalent pieniężny ma być «równoważnikiem». Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru «niewykorzystanego urlopu», a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, «Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego». Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu". W konsekwencji zdaniem orzekającego Sądu w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie. Należy podkreślić, że w kolejnym orzeczeniu w analogicznej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5129/21). Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. W ponownym postępowaniu organy zastosują zasady ustalania ekwiwalentu, a więc ustalą, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przysługiwać będzie w ilości dni roboczych przysługującego urlopu Policjantowi tj. 1/21 uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Tak więc liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby (por. ww. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., III OSK 5129/21). Z wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że decyzje podjęte w niniejszej sprawie przez organy Policji naruszają art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez błędną i niezgodną ze standardem konstytucyjnym wykładnię normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Odnosząc się do żądania zasądzenia odsetek podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Analiza różnorodnych uregulowań stosunków służbowych i zapadłego na ich tle orzecznictwa sądowego – sądów powszechnych i administracyjnych – prowadzi do wniosku, że droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewiduje dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Rozbieżną pozornie praktykę orzekania w sprawach odsetek funkcjonariuszy tłumaczy art. 7 Konstytucji RP - organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jeśli zatem istnieje regulacja, która przewiduje prawo do odsetek, to w sprawie właściwa pozostaje droga administracyjna, jeżeli ustawa nie zastrzegła drogi przed sądem powszechnym. Sąd powszechny będzie zatem rozpatrywał roszczenia o odsetki w tych wszystkich sprawach, w których pragmatyka służbowa wprost nie przewiduje uprawnienia do odsetek, co uniemożliwia organowi działanie w granicach prawa i przyznanie takiego świadczenia. Mając zatem na uwadze, że ustawa o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacenie w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd (zob. np. wyrok NSA 3 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1467/13). Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.