II OSK 2043/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 1405/22 w sprawie ze skargi M. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącej z [...] 2022 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 5. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1. Wyrokiem z 18 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 1405/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (pkt III); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 15 lutego 2022 r. M. S. (obywatelka [...]) złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z 7 marca 2022 r. zwróciła się o przyspieszenie postępowania. Następnie, złożono ponaglenie z 24 marca 2022 r. oraz kolejne pismo o przyspieszenie postępowania z 19 kwietnia 2022 r. Wobec braku aktywności organu, wniesiono następne ponaglenie z 3 czerwca 2022 r. oraz skargę z 23 września 2022 r. na przewlekłość Wojewody. Organ, 14 października 2022 r. wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Wojewoda wydał wnioskowaną decyzję 15 grudnia 2022 r. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2023 r., WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak jest podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"), bowiem skarżąca jest obywatelką [...], która wniosek o pobyt złożyła przed wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, zaś ostatni wjazd na teren Polski deklarowała 14 września 2021 r. Następnie zaznaczono, że pomimo wyznaczenia przez art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") szczególnego terminu rozpoznania sprawy, organ administracji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. WSA we Wrocławiu stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy przesądza, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie. Mając na uwadze czas trwania postępowania i postawę organu - Sąd pierwszej instancji uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie wskazano, że wobec wydania decyzji umorzono postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Przyznając skarżącej sumę pieniężną w kwocie 800 zł, zaznaczono m.in. trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa, w tym stres związany z przedłużającym się postępowaniem i szkody psychiczne (brak poczucia pewności, utrudnienie w podróżowaniu), a także obniżenie zaufania do organów państwa i nieuchronne nadwyrężenie jego autorytetu. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zdaniem Wojewody, art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącej, która przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem konfliktu zbrojnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w świetle art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. 4.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lica 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22 i z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 - CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela argumentację zawartą m. in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, CBOSA. W tym kontekście należy zatem przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy. Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o pomocy nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie. Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Reasumując ten fragment rozważań, przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. 4.5. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 15 lutego 2022 r. W tym dniu nie obowiązywał jeszcze art. 100c specustawy ukraińskiej, który to przepis wszedł w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. W orzecznictwie, na tle art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, wyjaśniono, że organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 149 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 519/23 i cyt. tam orzecznictwo – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie można jednak było organowi zarzucić bezczynności, skoro w dniu 15 kwietnia 2022 r. nie upłynął jeszcze termin na rozpoznanie wniosku skarżącej przewidziany w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Kwestia ewentualnego naruszenia przez Wojewodę obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia braków podania w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. mogła być natomiast rozważana w ramach skargi na przewlekłość (por. np. wyrok NSA z 5 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 937/23 oraz wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 638/23 – CBOSA). 4.6. W realiach niniejszej sprawy organ dopuścił się przewlekłości w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem Wojewoda dopiero w dniu 14 października 2022 r. wystosował do skarżącej wezwanie do uzupełnienia dokumentów na potwierdzenie danych zawartych we wniosku. W świetle art. 12 k.p.a., tego rodzaju wezwanie powinno być wystosowane przez organ niezwłocznie po otrzymaniu podania przez organ. Brak podejmowania przez Wojewodę jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy w okresie między 15 lutego 2022 r. a 15 kwietnia 2022 r. uzasadniał zatem stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wejwoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu podania skarżącej z 15 lutego 2022 r. Dodać należy, że w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sytuacji, w której organ załatwił sprawę po wniesieniu skargi (zob. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 297/23 i cyt. tam orzecznictwo i piśmiennictwo). 4.7. Równocześnie należy stwierdzić, że przewlekłość Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 100c ust. 4 specustawy ukraińskiej, dokonując kwalifikacji stwierdzonej bezczynności można było uwzględnić tylko okres przed 15 kwietnia 2022 r. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (zob. np. wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1055/23, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mieliśmy do czynienia z takim przypadkiem, podlegający badaniu okres zwłoki w podejmowaniu czynności przez organ nie przekroczył bowiem dwóch miesięcy. 4.8. Z tych samych powodów, z których nie stwierdzono podstaw do przyjęcia rażącej przewlekłości, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę w części, w jakiej domagano się przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Dodać należy, że z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w razie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości. Ustawodawca nie tylko nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest przyznać sumę pieniężną w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., ale nawet nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. 4.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w pozostałej części, zaś na podstawie art. 184 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., w punkcie 4 wyroku oddalono skargę kasacyjną w pozostałej części (Wojewoda w skardze kasacyjnej domagał się uchylenia wyroku i oddalenia skargi w całości, podnosząc, że w ogóle nie dopuścił się przewlekłości). 4.10. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 206 i 207 § 2 p.p.s.a.