II GSK 2038/21

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKI Dnia 19 marca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Komisji Nadzoru Finansowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2373/20 w sprawie ze skargi [...]. S.A. w K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 13 sierpnia 2020 r. nr DPS.WPO.456.48.2018.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...]. S.A. w K. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 13 300 (trzynaście tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2373/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...]S.A. w K. (strona skarżąca, skarżąca, spółka, strona, Bank, depozytariusz) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF, Komisja, skarżony organ, organ) z dnia 13 sierpnia 2020 r., nr DPS.WPO.456.48.2018.MS, w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (pkt 1) oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz strony skarżącej kwotę 15.817 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Decyzją z dnia 12 października 2018 r. Komisja Nadzoru Finansowego, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (ustawa o funduszach inwestycyjnych; ustawa o funduszach; u.f.i.) w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 poz. 615; ustawa zmieniająca) nałożyła na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 500.000 złotych za naruszenie: 1) art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniającą, poprzez niezapewnienie w okresie od dnia 23 czerwca 2014 r. do dnia 3 października 2014 r., aby zbywanie jednostek uczestnictwa [...], [...], [...], [...] i [...], wydzielonych w ramach funduszu [...], odbywało się zgodnie z przepisami prawa; 2) art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniającą, poprzez niezapewnienie, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa [...], [...], [...], [...] i [...], wydzielonych w ramach funduszu [...], była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z przydzielaniem jednostek uczestnictwa pomimo braku wpłaty środków pieniężnych z tytułu ich nabycia; 3) art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniającą, poprzez niezapewnienie, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa funduszu [...] oraz [...], [...] i [...], wydzielonych w ramach [...] była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku z wyceną: a) obligacji serii F i G wyemitowanych przez [...]; b) obligacji serii BE wyemitowanych przez [...]. (spółka [...]; c) należności przysługujących od [...], z tytułu zapłaty ceny sprzedaży obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę DSS oraz serii BE wyemitowanych przez spółkę [...] (decyzja I instancji). W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że konwersja jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz jednostek uczestnictwa subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu [...]oznaczała, że na podstawie jednego zlecenia (jednego oświadczenia woli złożonego przez uczestnika) były realizowane faktycznie dwie dyspozycje uczestnika, tj. zlecenie odkupienia jednostek uczestnictwa funduszu lub subfunduszu źródłowego oraz zlecenie nabycia jednostek uczestnictwa funduszu lub subfunduszu docelowego, w zamian za środki pieniężne pozyskane z odkupienia jednostek uczestnictwa funduszu lub subfunduszu źródłowego. Ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania stwarzają podstawę do stwierdzenia, że zbycie jednostek uczestnictwa subfunduszy: [...], [...], [...], [...] i [...], dokonane w wyniku realizacji zlecenia konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...]oraz subfunduszy: [...], [...] i [...], odbywało się z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 88 ust. 1 i ust. 2 u.f.i. Z treści ww. przepisów, nie budzących zdaniem KNF większych wątpliwości interpretacyjnych, wyraźnie wynika, że istnieje nierozerwalny związek pomiędzy dokonaniem przez inwestora wpłaty na rzecz funduszu inwestycyjnego z tytułu zakupu jednostek uczestnictwa funduszu/subfunduszu, zbyciem przez fundusz odpowiedniej liczby jednostek uczestnictwa funduszu/subfunduszu oraz wpisaniem do rejestru uczestników funduszu albo subrejestru uczestników funduszu prowadzonego dla subfunduszu zbytych jednostek uczestnictwa, przy czym nie jest obojętna prawnie kolejność wykonania wskazanych czynności. Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia omawianych przepisów, przy uwzględnieniu innych norm zawartych w przepisach ustawy o funduszach czyni nieakceptowalnym stanowisko, według którego fundusz inwestycyjny jest uprawniony do zbycia jednostek uczestnictwa i wpisania ich do rejestru uczestników bez uprzedniego opłacenia tych jednostek uczestnictwa, przede wszystkim z uwagi na to, że oczywistą konsekwencją takiej praktyki jest wadliwe wyznaczanie wartości aktywów netto funduszu oraz wartości aktywów netto na jednostkę uczestnictwa, a także bezpodstawne przyznanie uprawnień o charakterze majątkowym nabywcom nieopłaconych jednostek uczestnictwa, w konsekwencji naruszenie interesów pozostałych uczestników funduszu/subfunduszu. Komisja stanęła na stanowisku, że w niniejszym postępowaniu prawa do określonej części aktywów subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu [...], wynikające z przydzielenia jednostek uczestnictwa, zostały przyznane pomimo braku ekwiwalentu w postaci wpłaty z tytułu nabycia tych jednostek, a zatem, pomimo tego, że środki finansowe subfunduszy pozostawały faktycznie na niezmienionym poziomie, z uwagi na brak wpłaty z tytułu nabycia jednostek, wykreowane zostały nowe jednostki uczestnictwa, które mogły zostać następnie zbyte przez ich posiadaczy na skutek złożonego zlecenia ich odkupienia. W ocenie organu, taka sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesów majątkowych pozostałych uczestników subfunduszy, którzy w sposób prawidłowy, po dokonaniu wpłaty na rzecz funduszu, nabyli jednostki uczestnictwa. Organ podkreślił przy tym, że strona nie może skutecznie bronić się nieznajomością stanowiska KNF w kwestii wykładni art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach, przed dniem publikacji pisma KNF z dnia 30 marca 2015 r. znak DFI/4037/28/1/15/MM. Powołane przepisy prawa nie budzą istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem Komisji, strona skarżąca jako profesjonalny podmiot działający na rynku kapitałowym, powinna znać regulacje prawne odnoszące się do prowadzonej przez nią działalności i w sposób prawidłowy je stosować. Kwestia prawidłowego przeprowadzenia przez fundusz inwestycyjny operacji zbycia jednostek uczestnictwa ma szczególnie istotne znaczenie w sytuacji, gdy jest ono elementem realizacji zlecenia konwersji jednostek, tak jak miało to miejsce w realiach niniejszej sprawy. W takim bowiem przypadku przepływ środków pieniężnych następuje z rachunku funduszu źródłowego na rachunek funduszu docelowego, co w określonych przypadkach, np. braku płynności w funduszu źródłowym, może skutkować trwałym brakiem możliwości uzyskania przez fundusz docelowy środków pieniężnych od funduszu źródłowego, co z kolei może wywoływać bardzo niekorzystny wpływ na sytuację majątkową uczestników funduszu docelowego, którzy prawidłowo opłacili nabyte przez siebie jednostki uczestnictwa. Organ stwierdził ponadto, że nieprawidłowość odnosząca się do ustalania wartości netto aktywów subfunduszy polegała na niezasadnym ujmowaniu przy jej obliczaniu kwot odpowiadających wartości jednostek uczestnictwa subfunduszy, zbytych w ramach realizacji zleceń konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy: [...], [...], [...]. Jak oceniła Komisja, odbyło się to z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach, poprzez wpisanie do rejestru uczestników subfunduszy liczby zbytych jednostek uczestnictwa, pomimo niedokonania wpłat na jednostki uczestnictwa. Naruszenie dotyczące ustalania wartości netto aktywów na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy polegało na podziale wartości aktywów netto Subfunduszy na nieprawidłowo ustaloną liczbę jednostek uczestnictwa Subfunduszy, wynikającą z wpisania do rejestru uczestników Subfunduszy, z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach, liczby zbytych jednostek uczestnictwa, pomimo niedokonania wpłat na te jednostki uczestnictwa, w związku z realizacją zleceń konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy: [...], [...], [...]. Jak zauważył organ, na stronie spoczywał, wynikający z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach, obowiązek zapewnienia, aby wartość netto aktywów i wartość netto aktywów przypadająca na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy była obliczana zgodnie z przepisami prawa. Realizacja tego obowiązku powinna odbywać się co najmniej przez stałą kontrolę czynności faktycznych i prawnych dokonywanych przez fundusz [...]na rzecz Subfunduszy oraz nadzorowanie doprowadzania do zgodności tych czynności z prawem i statutem funduszu. Według organu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnia także wniosek, że w sprawie doszło do niezapewnienia wyceny obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę DSS, wyceny obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę [...] oraz wyceny należności od funduszu [...], zgodnie z przepisami prawa, co było rezultatem niedopełnienia przez stronę skarżącą jako depozytariusza, określonego w art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach, obowiązku stałej kontroli czynności faktycznych i prawnych dokonywanych przez Fundusze, a w konsekwencji braku nadzoru nad doprowadzaniem do zgodności tych czynności z prawem i statutem funduszu. W dniu 5 listopada 2018 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2020 r. (zaskarżona decyzja) Komisja, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach, utrzymała w mocy decyzję I instancji. W odniesieniu do stwierdzonego w toku postępowania naruszenia polegającego na niezapewnieniu, aby zbywanie jednostek uczestnictwa subfunduszy: [...], [...], [...], [...] i [...] odbywało się zgodnie z przepisami prawa, Komisja podtrzymała swoje stanowisko co do oceny zjawiska konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz jednostek uczestnictwa subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu [...]. Zdaniem organu, ustalenia faktyczne dokonane w toku postępowania stwarzają podstawę do stwierdzenia, że zbycie jednostek uczestnictwa subfunduszy: [...], [...], [...], [...] i [...], dokonane w wyniku realizacji zlecenia konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy: [...], [...] i [...], odbywało się z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach. KNF podkreśliła zatem, że w niniejszym postępowaniu stwierdzono przypadki, w których prawa do określonej części aktywów subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu [...], wynikające z przydzielenia jednostek uczestnictwa zostały przyznane, pomimo braku ekwiwalentu w postaci wpłaty z tytułu nabycia tych jednostek. Komisja podtrzymała także stanowisko co do tego, że strona dopuściła się naruszenia polegającego na niezapewnieniu, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa subfunduszy: [...], [...], [...], [...], [...] była obliczana zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Komisji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy świadczy o naruszeniu przez depozytariusza art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach oraz art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach, poprzez niezapewnienie w okresie od dnia 23 czerwca 2014 r. do dnia 3 października 2014r., aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa subfunduszy [...], [...], [...], [...] i [...] była obliczana zgodnie z przepisami prawa, ze względu na to, że w okresie od dnia 23 czerwca 2014 r. do dnia 3 października 2014 r., pomimo braku wypłaty środków pieniężnych z tytułu zlecenia konwersji jednostek uczestnictwa zrealizowanego w części dotyczącej odkupienia jednostek uczestnictwa funduszu [...] lub subfunduszy: [...], [...], [...] i [...], uczestnikom składającym zlecenie konwersji, przydzielono jednostki uczestnictwa Subfunduszy. Organ powtórzył także, że naruszenie dotyczące ustalania wartości netto aktywów na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy polegało na podziale wartości aktywów netto Subfunduszy na nieprawidłowo ustaloną liczbę jednostek uczestnictwa Subfunduszy, wynikającą z wpisania do rejestru uczestników Subfunduszy, z naruszeniem art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach, liczby zbytych jednostek uczestnictwa, pomimo niedokonania wpłat na te jednostki uczestnictwa, w związku z realizacją zleceń konwersji jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy: [...], [...], [...], [...]. Zdaniem organu sposób realizowania przez fundusz [...] zleceń konwersji, w części dotyczącej zbycia jednostek uczestnictwa Subfunduszy, miał bezpośredni wpływ na ustalenie wartości aktywów netto oraz wartości aktywów netto przypadających na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy. W aktywach Subfunduszy uwzględniane były należności z tytułu zbytych jednostek uczestnictwa, na które to jednostki nie dokonano wpłaty środków pieniężnych. Ponadto ustalanie wartości aktywów netto przypadającej na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy odbywało się z uwzględnieniem wpisanych do rejestru uczestników Subfunduszy zbytych jednostek uczestnictwa, które przydzielone zostały uczestnikom, pomimo nieotrzymania przez Subfundusze wpłaty z tytułu zbycia tych jednostek. Jak podkreśliła Komisja, na Banku spoczywał wynikający z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach, obowiązek zapewnienia, aby wartość netto aktywów i wartość netto aktywów przypadająca na jednostkę uczestnictwa Subfunduszy była obliczana zgodnie z przepisami prawa. Realizacja tego obowiązku powinna odbywać się co najmniej przez stałą kontrolę czynności faktycznych i prawnych dokonywanych przez fundusz [...] na rzecz Subfunduszy oraz nadzorowanie doprowadzania do zgodności tych czynności z prawem. Zdaniem Komisji, ustalenia stanu faktycznego sprawy stanowią także podstawę do stwierdzenia, że Bank dopuścił się naruszenia przepisów prawa, poprzez niezapewnienie, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy: [...],[...], [...] wydzielonych w ramach funduszu [...] była obliczana zgodnie z przepisami prawa, poprzez niezapewnienie: a) w okresie od dnia 30 września 2012 r. do dnia 25 czerwca 2013 r., aby wycena obligacji serii F wyemitowanych przez spółkę DSS, nabytych do portfeli inwestycyjnych subfunduszy [...] i [...]oraz funduszu [...], a także wycena obligacji serii G wyemitowanych przez spółkę DSS, nabytych do portfela inwestycyjnego funduszu [...], została dokonana zgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (rozporządzenie) w związku z art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (ustawa o rachunkowości); b) w okresie od dnia 29 marca 2013 r. do dnia 1 października 2013 r., aby wycena obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę Gant, nabytych do portfeli inwestycyjnych funduszu [...] oraz subfunduszy [...] i [...], została dokonana zgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości; c) w okresie od dnia 9 października 2013 r. do dnia 8 lipca 2015 r., aby wycena należności wchodzących w skład aktywów funduszu [...] oraz subfunduszy: [...], [...] i [...], przysługujących od funduszu [...] z tytułu zapłaty ceny sprzedaży obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę DSS oraz obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę [...] S.A., została dokonana zgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości. Zdaniem KNF, uwzględniając brzmienie przytoczonych powyżej przepisów prawa należy stwierdzić, że wyceny dłużnych papierów wartościowych nienotowanych na aktywnym rynku dokonuje się w skorygowanej cenie nabycia, oszacowanej przy zastosowaniu efektywnej stopy procentowej, przy czym w procesie wyceny uwzględnienia wymaga ewentualne zaistnienie trwałej utraty wartości aktywów, tj. sytuacji, w której istnieje duże prawdopodobieństwo, że składnik aktywów nie przyniesie w przyszłości znaczącej części lub całości przewidywanych korzyści ekonomicznych, co uzasadnia dokonanie odpisu aktualizującego, doprowadzającego wartość składnika aktywów do jego wartości godziwej. Komisja wskazała, że w jej opinii przepisy prawne podane w treści decyzji (tj. art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach oraz art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach) stanowią wystarczającą podstawę prawną do przyjęcia odpowiedzialności Banku za brak zapewnienia, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa [...] , [...], [...], [...] i [...] Subfunduszu, była obliczana zgodnie z przepisami prawa, w związku przydzielaniem jednostek uczestnictwa, pomimo braku wpłaty środków pieniężnych z tytułu ich nabycia. Organ stanął na stanowisku, iż wskazanie przedmiotowych przepisów ma charakter zupełny, tj. norma prawna skonstruowana na podstawie tych przepisów posiada wszystkie elementy syntaktyczne, tj. nakaz, zachowanie, okoliczności i adresata. W ocenie KNF, brak jest podstaw do twierdzenia, że w związku z publikacją pisma organu z dnia 30 marca 2015 r. nastąpiła zmiana utrwalonej praktyki dotyczącej zasad zbywania jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych, która to praktyka wcześniej miałaby być akceptowana. Zdaniem organu, strona nieprawidłowo wywodzi, jakoby Komisja postanowiła zmienić akceptowany dotychczas powszechnie (w tym również przez KNF) sposób zbywania jednostek uczestnictwa polegający na dokonywaniu przydziału jednostek uczestnictwa przed otrzymaniem na nie wpłaty. Pogląd Banku, że zasadnie nie uwzględnił on wartości certyfikatów inwestycyjnych Gant FIZ ze sprawozdania finansowego [...] za rok 2012 oraz ze sprawozdania finansowego półrocznego na dzień 30 czerwca 2013 r. i nie dokonał odpisu aktualizacyjnego wartości obligacji serii BE (gdyż nie odnosiła się do nich opinia audytora [...] Sp. z o.o.), jest – w opinii KNF – nieprawidłowy. KNF podzieliła natomiast pogląd, że brak jest ścisłych i szczegółowych wytycznych (w postaci przepisów) przeznaczonych dla depozytariuszy, które określałyby wskazania odnośnie do sposobu, technik, czy metodologii weryfikacji wyceny aktywów netto funduszy/subfunduszy i wartości jednostek uczestnictwa. Nie sposób jednak przyjąć, że brak jest jakichkolwiek regulacji w tym zakresie. Organ podkreślił, że do sposobu wyceny aktywów i ustalania wartości jednostek uczestnictwa odnoszą się przepisy ustawy o funduszach, ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia w sprawie rachunkowości funduszy inwestycyjnych. Według powyższych przepisów powinno następować nie tylko dokonywanie wyceny aktywów i ustalanie wartości jednostek uczestnictwa przez fundusz, ale również weryfikacja przez depozytariusza prawidłowości dokonanych przez fundusz wycen i ustalonych wartości. Komisja stanęła na stanowisku, iż powołane przez nią w treści decyzji przepisy, tj. art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach, a także § 23 ust. 2 rozporządzenia i art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości, ustanawiające odpowiednio zasadę godziwej wyceny i warunki dokonania odpisu aktualizującego, są wystarczające do przyjęcia odpowiedzialności Banku. W oparciu bowiem o ww. przepisy możliwe jest skonstruowanie normy prawnej, która określa w sposób zupełny i precyzyjny pożądany od depozytariusza wzorzec zachowania, co oznacza również, że norma ta umożliwia ustalenie zachowań, które nie odpowiadają temu wzorcowi. Tym samym możliwe jest na podstawie ww. przepisów precyzyjne określenie w jakich sytuacjach depozytariusz może ponosić odpowiedzialność za zachowania niezgodne z tak ustaloną normą (wzorcem zachowania pożądanego). Zdaniem KNF wskazane w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów ustawy o funduszach inwestycyjnych stanowią bezprawność administracyjną, uzasadniającą nałożenie na stronę kary pieniężnej na podstawie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 97 lit. a ustawy zmieniającej. Jak podkreślił organ, na gruncie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach uznanie administracyjne powinno polegać po pierwsze na stwierdzeniu przez Komisję, że istnieją podstawy do podjęcia środków nadzorczych określonych w tym przepisie lub że nie zachodzą wystarczające podstawy do zastosowania wskazanych środków nadzorczych. Obowiązek zapewnienia przez depozytariusza, aby zbywanie i odkupywanie jednostek uczestnictwa funduszu inwestycyjnego odbywało się zgodnie z przepisami prawa ma zasadnicze znaczenie z punku widzenia interesu uczestników funduszy. Nieprawidłowa realizacja omawianego obowiązku prowadzi do naruszenia tych interesów. Fundusz inwestycyjny otwarty zbywający jednostki uczestnictwa, pomimo braku wpłaty na te jednostki uczestnictwa, tak jak miało to miejsce w stanie faktycznym sprawy, nie otrzymuje z tytułu zbycia jednostek uczestnictwa środków pieniężnych, umożliwiających funduszowi dokonywanie lokat w papiery wartościowe oraz inne instrumenty finansowe, dokonuje zaś jedynie zaksięgowania należności z tytułu zbycia jednostek uczestnictwa. Aktywa te nie mogą więc zostać wykorzystane do realizowania polityki inwestycyjnej określonej w dokumentach funduszu, co stanowi zaprzeczenie samej idei funduszu inwestycyjnego jako instytucji zbiorowego inwestowania. Przydzielenie uczestnikowi jednostek uczestnictwa funduszu, na które nie dokonano stosownych wpłat środków pieniężnych, prowadzi bowiem do zwiększenia aktywów funduszu oraz jego ogólnej liczby jednostek uczestnictwa, nie prowadząc przy tym do zwiększenia poziomu środków funduszu, które można przeznaczyć na lokaty w papiery wartościowe oraz inne instrumenty finansowe dopuszczalne jako składniki lokat funduszu, których zmiany wartości stanowią element niezbędny do realizacji celu inwestycyjnego funduszu. W odniesieniu do przesłanki stopnia przyczynienia się strony do naruszenia przepisu prawa, organ wskazał, że to na Banku jako depozytariuszu Funduszy spoczywał ustawowy i wynikający z umów o prowadzenie rejestru aktywów Funduszy obowiązek zapewnienia, aby zbywanie i odkupywanie jednostek uczestnictwa funduszu [...] oraz subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu [...] odbywało się zgodnie z przepisami prawa i statutem Funduszy oraz zapewnienia, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa wskazanego funduszu i ww. subfunduszy była obliczana zgodnie z przepisami prawa i ich statutami. Zatem to wyłącznie strona przyczyniała się do naruszenia prawa. Odnosząc się do przesłanki działań podjętych przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, organ stwierdził, że Bank zapewnił, iż stosuje się do stanowiska Komisji dotyczącego zasad przydziału jednostek uczestnictwa. Strona, celem zapobieżenia wystąpieniu w przyszłości zdarzeń niepożądanych, przeprowadza kontrole realizacji zleceń konwersji dla wszystkich funduszy, których jest depozytariuszem. Kontroli podlega: wpis w rejestrze uczestników funduszu źródłowego zmniejszający stan jednostek uczestnictwa, uznanie właściwego rachunku funduszu docelowego środkami pieniężnymi na nabycie jednostek uczestnictwa funduszu docelowego oraz wpis w rejestrze uczestników funduszu docelowego. Jako okoliczność przemawiającą na korzyść strony Komisja uwzględniła fakt, iż - jak wynika z pisemnych zeznań strony - w związku z opisanymi wyżej zdarzeniami nie uzyskała ona korzyści majątkowej. W ocenie Komisji, pomimo wystąpienia okoliczności przemawiających na korzyść strony, nałożona niniejszą decyzją kara pieniężna nie powinna odbiegać od maksymalnego ustawowego zagrożenia. Waga stwierdzonych naruszeń, okoliczności w jakich doszło do ich powstania oraz czas trwania naruszeń powodują, że nałożenie kary w mniejszej wysokości nie pozwoliłoby na realizację celów, jakim kara ta służy. W ocenie organu także kondycja finansowa strony pozwala na uiszczenie przez nią kary pieniężnej wymierzonej niniejszą decyzją. Okoliczności wzięte w niniejszej sprawie pod rozwagę przy ustalaniu kary pieniężnej powodują zatem – zdaniem organu – że nałożenie kary na Bank w wysokości 500.000 złotych jest prawidłową i pożądaną z punktu widzenia realizacji celów nadzorczych reakcją organu na stwierdzone naruszenia prawa. Profesjonalny charakter prowadzonej przez Bank działalności gospodarczej, w powiązaniu z wyjątkowo istotną i odpowiedzialną funkcją nadzorczo-kontrolną depozytariusza w stosunku do Funduszy, obligował Stronę do dochowania w prowadzonej działalności wysokich standardów. Strona obowiązkowi temu jednak nie podołała, co – w ocenie Komisji – winno spotkać się z adekwatną reakcja nadzorczą, jaką jest kara w określonej decyzją wysokości. Zdaniem KNF, istotne znaczenie naruszonych przepisów prawa powoduje, że pomniejszenie wymiaru kary w stosunku do maksymalnego ustawowego zagrożenia mogły sprowadzić wysokość sankcji do wartości nieadekwatnej do stwierdzonych naruszeń. Zbyt niski wymiar kary spowodowałby, że strona nie otrzymałaby od Komisji dostatecznego sygnału o braku tolerancji dla zjawisk nieprawidłowych, jakie zostały stwierdzone w przedmiotowym postępowaniu. Strona skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 12 października 2018 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komisji Nadzoru Finansowego oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sad I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o funduszach tj. art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 tej ustawy. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki wskazał, że mocą postanowienia art. 1 ustawy zmieniającej zostały wprowadzone zmiany do ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 157 ze zm.). Między innymi na podstawie art. 1 pkt 54 ustawy zmieniającej zostało nadane nowe brzmienie art. 71 i art. 72 wspomnianej ustawy. Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy zmieniającej za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stanowiące naruszenie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, sankcję administracyjną wymierza się według przepisów dotychczasowych, chyba że sankcja administracyjna wymierzona według przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ww. ustawą, byłaby względniejsza dla strony postępowania. WSA w Warszawie podkreślił, że objęte postępowaniem zachowania strony miały miejsce przed dniem 4 czerwca 2016 r., tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, ponadto zostały przez organ ocenione jako mieszczące się w naruszeniu art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 72 ust. 4 tej ustawy, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na regulację ujętą w art. 57 ust. 2 ustawy zmieniającej wymierzenie sankcji administracyjnej w opisywanym przypadku prawidłowo nastąpiło według przepisów dotychczasowych, a więc art. 232 ust 1 ustawy o funduszach w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniającą ("jeżeli depozytariusz narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia obowiązków określonych w umowie o prowadzenie rejestru aktywów funduszu inwestycyjnego, Komisja może nakazać funduszowi zmianę depozytariusza lub nałożyć na depozytariusza karę pieniężną w wysokości do 500.000 zł"). Wskazując na brzmienie art. art. 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 i art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach, Sąd I instancji stwierdził, że z zaistnieniem zachowania stanowiącego naruszenie wskazane w art. 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o funduszach będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy odpowiednio zbywanie jednostek uczestnictwa lub emitowanie, jak i wydawanie i wykupywanie certyfikatów, obliczanie wartość netto aktywów funduszu inwestycyjnego i wartość jednostki uczestnictwa nie będzie następowało zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego. WSA w Warszawie wskazał także, że rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji nie spełnia wspomnianych wymogów, ponieważ brak w nim odwołania do konkretnego, naruszonego zdaniem Komisji, przepisu prawa, a to z kolei prowadzić musi do wniosku, że sankcjonowane zaskarżoną decyzją czyny nie zostały wskazane w prawidłowy sposób. W tym zakresie Sąd Wojewódzki przyjął, że doszło do naruszenia art. 107 § 5 k.p.a., gdyż w sprawach o nałożenie kary pieniężnej określenie sankcjonowanego czynu składa się na rozstrzygnięcie decyzji. WSA w Warszawie stwierdził następnie, że "istniały przepisy prawa" uprawniające do wydania przez KNF zaskarżonej decyzji (art. 232 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 i art. 72 ust. 4 ustawy o funduszach), jednak nie zostały one, jak wynika z przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli, rażąco naruszone przez organ, jak twierdzi strona skarżąca. Sąd Wojewódzki wskazał, że istota sporu powstała na gruncie niespornych w istocie okoliczności faktycznych sprawy sprowadza się do oceny, czy doszło do naruszenia przepisu art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o funduszach (jak twierdzi Komisja), czy też mamy do czynienia z dozwolonym na podstawie art. 162 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zachowaniem (jak twierdzi strona skarżąca), nadto podjętym zgodnie z zasadami określonymi w tym artykule ustawy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest konieczne dla ustalenia czy strona zaniechała, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust 4 ustawy o funduszach, zapewnienia, aby zbywanie jednostek uczestnictwa odbywało się zgodnie z prawem. WSA w Warszawie wskazał, że jak należy wywodzić z postanowienia art. 88 ust. 1 i ust 2 ustawy o funduszach warunkiem zbycia jednostek uczestnictwa przez fundusz inwestycyjny jest dokonanie wpłaty na te jednostki przez przyszłego uczestnika. Zbycie jednostek uczestnictwa zainteresowanemu podmiotowi przez fundusz inwestycyjny uzależniono bowiem od przeprowadzenia przez przyszłego uczestnika czynności konwencjonalnej, jaką jest dokonanie wpłaty na te jednostki, lecz sama wpłata nie wyznacza momentu, w którym następuje zbycie jednostek, a jedynie przesądza o zobowiązaniu istniejącym po stronie funduszu do wpisania inwestora do rejestru uczestników funduszu oraz do zbycia jednostek uczestnictwa inwestorowi. Do uzyskania statusu uczestnika funduszu konieczne jest dokonanie wpłaty, jednak formalnym momentem zbycia przez fundusz jednostek uczestnictwa, a tym samym uzyskania przez inwestora statusu uczestnika jest wpis do rejestru uczestników liczby zbytych jednostek. Sąd I instancji podniósł, że w niniejszej sprawie do konwersji jednostek uczestnictwa dochodziło na podstawie jednego zlecenia (jednego oświadczenia woli złożonego przez uczestnika), na podstawie którego realizowane były dwie dyspozycje, tj. zlecenie odkupienia jednostek uczestnictwa funduszu lub subfunduszu oraz zlecenie nabycia jednostek uczestnika funduszu lub subfunduszu docelowego, w zamian za środki pieniężne pozyskane z odkupienia wspominanych jednostek uczestnictwa. Potwierdza to treść art. 82 ustawy o funduszach, zgodnie z którym fundusz inwestycyjny otwarty zbywa jednostki uczestnictwa i dokonuje ich odkupienia na żądanie uczestnika funduszu. Z chwilą odkupienia jednostki uczestnictwa są umarzane z mocy prawa. WSA w Warszawie wskazał, że słusznie KNF uznała, że realizacja zlecenia konwersji jednostek uczestnictwa, która nastąpiła bez odpowiedniej wpłaty środków pieniężnych na podstawie złożonego przez uczestnika zlecenia, prowadziła do naruszenia art. 88 ust. 1 ustawy o funduszach. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, że oficjalne stanowisko KNF w tym zakresie zostało zaprezentowane w 2015 r., albowiem wskazane powyżej przepisy prawa pozwalały na wyprowadzenie wniosku co do zasad, na jakich powinno dochodzić do konwersji jednostek uczestnictwa. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że zasadnie także organ przyjął, że taki stan rzeczy rzutuje na prawidłowość obliczania wartości netto aktywów i wartości jednostek uczestnictwa [...], [...], [...], [...], [...]. Dochodziło w takim przypadku do ujmowania przy obliczaniu wartości netto aktywów zbytych jednostek uczestnictwa, pomimo niedokonania wpłat na te jednostki i uwzględniania wpisanych do rejestru uczestników subfunduszy zbytych jednostek uczestnictwa, które zostały im przydzielone pomimo niewniesienia wpłaty z tytułu zbycia tych jednostek. Z powyższych względów Sąd Wojewódzki podzielił, stanowisko organu co do zaistnienia ww. nieprawidłowości w zakresie zapewnienia realizacji obowiązków depozytariusza określonych w art. 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o funduszach. Sąd I instancji wskazał, że w art. 72 ust. 4 ww. ustawy zostały ujęte minimalne wymogi, jakim powinien sprostać depozytariusz, zapewniając wykonywanie obowiązków funduszu określonych w ww. przepisach prawa, tj. co najmniej stała kontrola czynności faktycznych i prawnych dokonywanych przez fundusz oraz nadzorowanie doprowadzenia do zgodności tych czynności z prawem i statutem. WSA stwierdził jednak, że organ dokonując analizy ustalonego naruszenia, powinien także rozważyć, czy strona podjęła wystarczające w tym zakresie starania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie może w tym przypadku jedynie dojść do wskazania przez Komisję, że podjęte działania były niewłaściwe z uwagi na kontrolę ex post dokonywaną z częstotliwością kwartalną (str. 27, 48- 50 zaskarżonej decyzji). W takim przypadku Komisja powinna wskazać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie konkretnie czynności w ramach dokonywanej stałej kontroli przez stronę powinny zostać podjęte i jakie należało w takim przypadku postrzegać za wzorcowe działania, które pozwoliłyby na niezwłoczne ujawnienie nieprawidłowości w procesie wadliwego zbywania jednostek uczestnictwa. Samo bowiem zarzucenie Bankowi niepodjęcia wymaganych starań, bez wskazania jakie działania należałoby postrzegać za wystarczające, jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Brak przeprowadzenia w tym zakresie analizy przez KNF i przedstawienia jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji doprowadziło, w ocenie WSA, do naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. WSA w Warszawie wskazał, że w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że w okresie od dnia 30 września 2012 r. do dnia 25 czerwca 2013 r. wycena obligacji serii F wyemitowanych przez spółkę DSS, nabytych do portfeli inwestycyjnych subfunduszy [...] i [...] oraz funduszu [...], a także wycena obligacji serii G wyemitowanych przez spółkę DSS, nabytych do portfela inwestycyjnego funduszu [...], została dokonana niezgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości. Organ stanął także na stanowisku, że w okresie od dnia 29 marca 2013 r. do dnia 1 października 2013 r. wycena obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę [...], nabytych do portfeli inwestycyjnych funduszu [...] oraz subfunduszy [...] i [...] została dokonana niezgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości. Komisja zarzuciła także stronie, że dopuściła się naruszenia poprzez niezapewnienie w okresie od dnia 9 października 2013 r. do dnia 8 lipca 2015 r., aby wycena należności wchodzących w skład aktywów funduszu [...] przysługujących od funduszu [...] z tytułu zapłaty ceny sprzedaży obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę DSS oraz obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę [...] S.A., została dokonana zgodnie z przepisami prawa, tj. z § 23 ust. 2 w związku § 25 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w związku z art. 28 ust. 7 ustawy o rachunkowości. Sąd I instancji wskazał, że w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącym ww. naruszeń KNF dokonała szczegółowego opisania i analizy zaistniałych okoliczności faktycznych (str. 30-46 zaskarżonej decyzji). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Komisja właściwe też oceniła w świetle tych okoliczności, jakie przepisy prawa, winny być punktem odniesienia dla prawidłowego obliczenia wartości netto aktywów i wartości jednostki uczestnictwa funduszu [...] oraz [...], [...] i [...], wydzielonych w ramach funduszu [...] w związku z wyceną obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę DSS i obligacji serii BE wyemitowanych przez spółkę Gant oraz w związku z wyceną należności przysługujących od funduszu [...], z tytułu zapłaty ceny sprzedaży obligacji serii F i G wyemitowanych przez spółkę [...] oraz serii BE wyemitowanych przez spółkę [...]. Sąd I instancji podniósł następnie, że – stwierdzając zaistnienie wskazanych w sentencji naruszeń po stronie Banku – organ uznał, że zachodzą podstawy do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 500.000 zł., co oznacza, że stosownie do art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie kara pieniężna została nałożona w maksymalnej wysokości przewidzianej w tym przepisie prawa. Zdaniem WSA, zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji, przy określaniu wymiaru kary, organ nie badał stwierdzonych deliktów administracyjnych oddzielnie i nie wykazał, w jakim zakresie każde ze stwierdzonych naruszeń miało wpływ na wysokość kary. Dyrektywy wymiaru kary wymienione w art. 189d k.p.a. zostały zastosowane poprzez ich jednoczesne odniesienie do wszystkich stwierdzonych naruszeń łącznie, w sposób uniemożliwiający weryfikację tego, w jakim zakresie okres trwania każdego z naruszeń czy okoliczności zaistnienia każdego z tych naruszeń przekładają się na wysokość przyjętej kary pieniężnej. WSA w Warszawie podniósł, że organ powinien przy tym mieć na uwadze, że przy analizie dyrektyw wymiaru kary pieniężnej w odniesieniu do każdego z naruszeń uwzględnia się także i te okoliczności, które wpływają na jej obniżenie, a wynikają z zaistniałych okoliczności naruszenia prawa, braku niedopełnienia w przeszłości obowiązku, stopnia przyczynienia się strony do powstania naruszenia czy działań podjętych w celu usunięcia skutków naruszenia prawa. WSA wskazał, że nie można przyjąć, że w przypadku stwierdzenia okoliczności przemawiających na korzyść strony: nieznaczna różnica w ustaleniu wartości aktywów netto oraz wartości aktywów netto na jednostkę uczestnictwa (str. 80 decyzji), brak karania strony w przeszłości (str. 81 decyzji), działania podjęte w celu usunięcia skutków naruszenia i zapobieżenia im w przyszłości, brak korzyści majątkowej czy uniknięcia straty majątkowej (str. 82 decyzji), nie powinny one zostać wzięte pod uwagę przy miarkowaniu wysokości kary pieniężnej nakładanej na Bank. Sad Wojewódzki wskazał, że założenie organu, że nawet przy zaistnieniu okoliczności przemawiających na korzyść strony zasadne jest nałożenie kary w maksymalnej, ustawowo określonej jej wysokości, nie znajduje uzasadnienia w treści art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach, jak i w art. 189d k.p.a. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd, że o ile za dopuszczalne należałoby uznać prowadzenie jednego postępowania administracyjnego w znaczeniu formalnym, obejmującego dwie sprawy dotyczące jednorodzajowych naruszeń przepisów ustawy (dwie sprawy administracyjne w znaczeniu materialnym), to już rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji kończącej takie postępowanie, powinno uwzględniać odrębność każdej ze spraw. Kara pieniężna za każde z naruszeń powinna zostać określona odrębnie i nadto oddzielnie dla każdego z tych naruszeń winny być zastosowane dyrektywy wymiaru tej kary wynikające art. 189d k.p.a. W świetle powyższego WSA uznał, że organ naruszył także art. 189d k.p.a., przyjmując, że ten przepis prawa uprawnia go do nałożenia w jednej decyzji administracyjnej, łącznej kary pieniężnej za zidentyfikowane naruszenia w sposób, który wyklucza możliwość ustalenia jaka jest kara pieniężna za każde z tych naruszeń, jak i możliwość weryfikacji prawidłowości zastosowania dyrektyw wymiaru kary pieniężnej w stosunku do każdego z nich. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie ustrzec się od wskazanych naruszeń przepisów postępowania stwierdzonych w niniejszej sprawie, oraz mając na uwadze, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), ją uchylił. Z uwagi na to, że tymi samymi naruszeniami jest obarczona decyzja I instancji, Sąd Wojewódzki uchylił także i tę decyzję w oparciu o art. 135 p.p.s.a (punkt pierwszy wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 15.817 zł. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), poprzez oczywiście błędne uzasadnienie w zakresie wskazania przepisu prawa, który w ocenie Sądu został naruszony tj. art. 107 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.); Sąd wskazał, że zarówno w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji I instancji sankcjonowane czyny nie zostały wskazane w sposób prawidłowy, tj. określenie zarzucanego Stronie naruszenia powinno nastąpić nie tylko poprzez wskazanie mającego miejsce zachowania Strony i odwołanie się do art. 72 ust. 1 pkt 2 czy pkt 4 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi ("ustawa o funduszach inwestycyjnych"), ale i w związku z konkretnym przepisem prawa czy postanowienia statutu, których niedochowanie uczyniło z zachowania Strony czyn podlegający karze pieniężnej; w tym zakresie Sąd przyjął, że doszło do naruszenia art. 107 § 5 k.p.a., albowiem w sprawach o nałożenie kary pieniężnej określenie sankcjonowanego czynu składa się na rozstrzygnięcie decyzji (s. 29 wyroku), natomiast wskazanie tego przepisu, odnoszącego się do fakultatywnej możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny, jest niezrozumiałe, nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy i nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia Sądu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez sprzeczność w uzasadnieniu wyroku polegającą na stwierdzeniu przez Sąd, że sankcjonowane zaskarżoną decyzją czyny nie zostały wskazane w prawidłowy sposób albowiem brak w decyzjach odwołania do konkretnego, naruszonego zdaniem Komisji, przepisu prawa (s. 29 wyroku), oraz jednoczesnym wskazaniu, że Sąd zauważył, "że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje się wyprowadzić wniosek co do tego, jaki przepis prawa, zdaniem KNF, został naruszony przez Spółkę w ramach dokonywanego zbywania jednostek uczestnictwa subfunduszy (s. 25 zaskarżonej decyzji), KNF wskazuje bowiem w tym przypadku na przepis art. 88 ust. 1 i ust. 2 ustawy o funduszach; dalej Sąd sam potwierdza prawidłowość interpretacji zastosowanej przez KNF, wskazując, że "Sąd podziela, stanowisko Organu co do zaistnienia ww. nieprawidłowości w zakresie zapewnienia realizacji obowiązków depozytariusza określonych w art 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy o funduszach. "(s. 37 wyroku); 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., i w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a., na skutek wskazania przez Komisję w decyzji, że działania podjęte przez [...] S.A. były niewłaściwe z uwagi na kontrolę ex post dokonywaną z częstotliwością kwartalną bez jednoczesnego wskazania, jakie konkretnie czynności w ramach dokonywanej stałej kontroli przez Stronę powinny zostać podjęte i jakie należało w takim przypadku postrzegać za wzorcowe działania, które pozwoliłyby na niezwłoczne ujawnienie nieprawidłowości w procesie wadliwego zbywania jednostek uczestnictwa (s. 37 wyroku), podczas gdy ustalenia w zakresie czynności, które powinny zostać podjęte nie należą do ustaleń faktycznych sprawy (ustalenie faktycznych działań/zaniechań strony postępowania administracyjnego a nie potencjalnych, hipotetycznych możliwości postępowania strony), a wskazanie przez Komisję wzorca postępowania doprowadziłoby do zawężenia ram dopuszczalnego postępowania wyznaczonych przez Ustawodawcę w art. 72 ustawy o funduszach inwestycyjnych; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie przez Sąd, że doszło do naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie przez KNF oceny prawidłowości wywiązywania się przez ING Bank Śląski S.A, z obciążających Ją obowiązków depozytariusza "w dość ogólnych sformułowaniach", a stawiane przez KNF oceny zdaniem Sądu wymagają "jasnego wyjaśnienia dla wykazania ich zasadności" (s. 40-41 wyroku), przy czym Sąd nie precyzuje jakie zagadnienia powinny zostać dodatkowo wyjaśnione, ograniczając się do stwierdzenia, że chodzi o wykazanie, że nie doszło do wyceny aktywów zgodnie z wymagani przywołanych przez KNF przepisów rozporządzenia o rachunkowości funduszy inwestycyjnych oraz ustawy o rachunkowości, podczas gdy decyzja w sposób precyzyjny i pełny uzasadnia kwestię naruszenia i przypisania odpowiedzialności za te naruszenia Stronie (s. 30 i nast. decyzji); II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie bądź brak zastosowania, to jest: 1) naruszenie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do uznania, że z jego treści wynika konieczność odwoływania się przez Organ do innych przepisów prawa statuujących określony wzorzec wymaganego postępowania, zaś odwołanie się jedynie do przepisu art. 72 ustawy o funduszach inwestycyjnych w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 615 dalej "ustawa zmieniająca") jest odwołaniem się nieprawidłowym (s. 29 wyroku), podczas gdy wskazanie w sentencji naruszenia art. 72 należy ocenić za prawidłowe i wystarczające, a z uzasadnienia decyzji wyraźnie wynika z naruszeniem jakich przepisów (art. 88 ustawy o funduszach inwestycyjnych) związane jest niedopełnienie przez depozytariusza jego obowiązków; 2) naruszenie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniająca, oraz art. 189d k.p.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania, że z ich treści wynika zakaz wymierzenia pieniężnej kary administracyjnej w maksymalnej wysokości w przypadku, gdy istnieją jakiekolwiek okoliczności przemawiające na korzyść Strony (s. 44 wyroku), podczas gdy twierdzenia takiego nie można wywieźć z brzmienia wskazanych przepisów; 3) naruszenie art. 232 ust. 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych, w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany dokonanej ustawą zmieniająca, oraz art. 189d k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do uznania przez Sąd, że Organ dopuścił się naruszenia art. 189d k.p.a. poprzez brak odrębnego wymierzenia kary za każde ze stwierdzonych w decyzji naruszeń oraz brak oddzielnego dla każdego z tych naruszeń zastosowania przesłanek wymiary kary, podczas gdy z literalnego brzmienia wskazanych przepisów wynika, że Organ był uprawniony do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono obszerną argumentację mającą przemawiać za trafnością zajętego stanowiska. V. Stanowisko strony przeciwnej. Strona skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Na rozprawie kasacyjnej strona skarżąca przytoczyła dodatkowe uzasadnienie stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji oraz podstawy, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 2. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przyczyn nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle podniesionych zarzutów kasacyjnych. 3. Wyniki przeprowadzonej, zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej, kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku stanowią podstawę do sformułowania wniosku, że wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zasadniczych zarzutów, co stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę do wzruszenia orzeczenia Sądu Wojewódzkiego. 4. Dokonana w pierwszej kolejności weryfikacja zarzutów naruszenia prawa procesowego wykazała, że zaskarżony wyrok został wydany z istotnym i potencjalnie mającym wpływ ma wynik sprawy naruszeniem przepisów art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i 5 k.p.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu niepełnej i niespójnej oceny prawnej na tle istotnych w sprawie wzorców materialnoprawnych załatwienia sprawy oraz ustalonego przez skarżony organ stanu faktycznego, co doprowadziło do niedostatecznego i niepoddającego się pełnej i efektywnej kontroli kasacyjnej wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sądowego w zakresie administracyjnej normy dopełnienia. W tym zakresie należy jedynie przypomnieć, że wystarczającą podstawą do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest m.in. stwierdzenie, że uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera istotne wady konstrukcyjne (np. istotne sprzeczności treściowe, niejasność, niepełność lub nielogiczność wywodu), które sprawiają, że orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r., II GSK 1891/24; wyrok NSA z dnia 3 września 2024 r., II GSK 837/21; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GSK 238/21). 4.1. Po pierwsze (zarzut I.1), należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że kontrolowany Sąd Wojewódzki w sposób niezrozumiały i nieadekwatny na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy odwołał się do treści art. 107 § 5 k.p.a. (przepis ten dotyczy fakultatywnego odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych, a więc przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 1960 r., wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny), podczas gdy z treści uzasadnienia zdaje się wynikać, że Sąd ten zmierzał do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. Niestety również ocena prawna dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na tle tak zrekonstruowanego wzorca kontroli nie pozwala na uznanie, że Sąd a quo wyraził trafne i spójne stanowisko. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w świetle konstrukcji normatywnej przyjętej przez ustawodawcę kodeksowego integralnym elementem decyzji administracyjnej jest także jej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.), które w łączności z podstawą prawną decyzji (art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a.) oraz jej rozstrzygnięciem (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) ujawnia wszystkie relewantne przepisy prawa formalnego i materialnego, które podlegały interpretacji i zastosowaniu w danej sprawie administracyjnej. Zasada ta odnosi się także do decyzji sankcyjnych, w ramach których właściwy organ konkretyzuje normę sankcjonującą, wymierzając karę administracyjną. W przedmiotowej sprawie skarżony organ wskazał w rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji powiązane z przepisem sankcjonującym przepisy (reguły), które zostały naruszone (przepisy sankcjonowane), oraz ogólny opis sankcjonowanego zachowania, natomiast dalszą konkretyzację w tym zakresie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podejście takie należy uznać za dopuszczalne ze względu na podniesioną wyżej treść art. 107 § 1 k.p.a., natomiast uwzględniając zasadę przekonywania stron oraz cele kontroli sądowoadministracyjnej należy postulować, aby organy nakładające sankcje administracyjne zamieszczały już w treści rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.) wszystkie naruszone przepisy, do których odsyła (także pośrednio lub wtórnie) konkretyzowany przepis sankcjonujący. Odnosząc się do szczegółowo do deficytów formalnych kontrolowanego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że – wbrew zastrzeżeniom Sądu Wojewódzkiego – Komisja w bardzo obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołała wszystkie przepisy prawa, które zostały naruszone i do których odsyła art. 232 ust. 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (u.f.i.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 poz. 615). Niezależnie zatem od przywołanych w rozstrzygnięciu przepisów art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 4, art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 oraz art. 76u.f.i., w uzasadnieniu decyzji nie tylko powołano, lecz także poddano odpowiedniej konkretyzacji przede wszystkim przepisy art. 8 ust. 2, art. 86 ust. 1, art. 87, art. 88 ust. 1 i 2 u.f.i., art. 7 i art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września o rachunkowości oraz § 23 ust. 2, § 25 ust. 1 pkt 1 i § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (zob. s. 24 i n., 28-30 i n., 46 i n. zaskarżonej decyzji). Nie było natomiast konieczności – co zostało nietrafnie wytknięte przez Sąd a quo – odwoływania się do postanowień statutów funduszy inwestycyjnych nadzorowanych przez skarżącego depozytariusza (zob. art. 72 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 oraz w zw. z art. 232 ust. 1 u.f.i.), albowiem już z treści osnowy zaskarżonej decyzji wynika, że sankcjonowane zachowanie nie dotyczyło naruszenia postanowień statutowych. Tym samym zarzut naruszenia art. 232 ust. 1 u.f.i. przez błędną wykładnię w zakresie sposobu konkretyzacji treści tego przepisu w osnowie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na depozytariusza (zob. zarzut II.1) podlega uwzględnieniu jako uzasadniony (zob. dalsze uwagi w pkt 5 poniżej). 4.2. Po drugie, nie jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw zarzut I.2 dotyczący istotnych sprzeczności lub niespójności treściowych wynikających z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wady te nie pozwalają Sądowi kasacyjnemu na jednoznaczne ustalenie przesłanek końcowej oceny prawnej kontrolowanego Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony Sąd a quo podnosi, że zaskarżona decyzja jest dotknięta zasadniczą wadą konstrukcyjną, gdyż brak w niej "odwołania do konkretnego, naruszonego zdaniem Komisji, przepisu prawa, a to z kolei prowadzić musi do wniosku, że sankcjonowane zaskarżoną decyzją czyny nie zostały wskazane w prawidłowy sposób" (s. 29 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z drugiej zaś Sąd ten – zaprzeczając przyjętej uprzednio ocenie – zauważa jednak, że "z uzasadnienia zaskarżonej decyzji daje się wyprowadzić wniosek co do tego, jaki przepis prawa, zdaniem KNF, został naruszony przez Spółkę w ramach dokonywanego zbywania jednostek uczestnictwa subfunduszy (...)", lub stwierdza, że Komisja "właściwie (...) oceniła w świetle" ustalonych okoliczności sprawy, "jakie przepisy prawa winny być punktem odniesienia dla prawidłowego obliczenia wartości netto aktywów i wartości jednostki uczestnictwa (...)" (s. 31 oraz s. 38-39 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W dalszej kolejności Sąd Wojewódzki nie tylko dokonuje wskazania – na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – naruszonych przepisów prawa (art. 82 oraz art. 88 ust. 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.i.), lecz także dokonuje pozytywnej – i trafnej w swej istocie – oceny legalności interpretacji i zastosowania tych przepisów przez skarżony organ, także na tle art. 162 ust. 1 pkt u.f.i. (zob. s. 31-37 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Podejście to nie jest jednak, co oczywiste, spójne z wyrażonymi uprzednio ocenami prawnymi, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie ostatecznej oceny weryfikacyjnej quantum ad essentiam. Podobnie nie jest możliwe jednoznaczne zrekonstruowanie motywów i przesłanek wzajemnie wykluczających się lub niezharmonizowanych twierdzeń Sądu Wojewódzkiego, który – podzielając stanowisko Komisji co do zaistnienia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zapewnienia przez skarżącego depozytariusza realizacji obowiązków określonych w art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 u.f.i. oraz akceptując ustalenia organu w zakresie uznania za szczegółowe wzorce zgodności z prawem obliczenia wartości netto aktywów funduszu inwestycyjnego i wartość jednostki uczestnictwa przepisów art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września o rachunkowości oraz § 23 ust. 2 w zw. z § 25 ust. 1 pkt 1 i § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych – podważa następnie te wnioski, uznając, że ocena ta "znajduje wyraz w dość ogólnych sformułowaniach Organu", które – wobec użycia nieostrych i ocennych twierdzeń oraz "nieusystematyzowanego sposobu przedstawienia argumentów" – prowadzą do wadliwości sposobu uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, które "wymyka się spod kontroli Sądu" (zob. s. 37-41 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W ten sposób Sąd Wojewódzki – wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi – uchylił się od końcowej oceny merytorycznej legalności wykładni i zastosowania regulacji materialnoprawnej, która – co nie jest sporne – ma charakter wysoce otwarty treściowo oraz wymagający specjalistycznego wartościowania, natomiast skarżony organ w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (zob. s. 30-46, 55 i n., 73 i n.) przedstawił w niniejszej sprawie wystarczająco szczegółowe i systematycznie uporządkowane przesłanki stwierdzenia naruszenia obowiązków wynikających z art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 u.f.i. w powiązaniu z przepisami art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września o rachunkowości oraz § 23 ust. 2 w zw. z § 25 ust. 1 pkt 1 i § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych (zob. dalsze uwagi – 4.4). 4.3. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut I.3 w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ zakwestionował ocenę legalnościową Sądu a quo – także co do jej formalnej zupełności i spójności na tle wzorca kontroli wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. – w przedmiocie naruszenia art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dostatecznego wyjaśnienia i wykazania – pomimo stwierdzonego przez organ naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 4 u.f.i. w procesie zbywania jednostek uczestnictwa funduszy inwestycyjnych (pkt 1 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji) – "jakie konkretnie czynności w ramach dokonywanej stałej kontroli" przez stronę skarżącą jako depozytariusza "powinny zostać podjęte" i "jakie należało w takim przypadku postrzegać za wzorcowe działania, które pozwoliłyby na niezwłoczne ujawnienie nieprawidłowości w procesie wadliwego zbywania jednostek uczestnictwa". Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł przede wszystkim, że Komisja – jako wysoce specjalistyczny i niezależny organ nadzoru nad rynkiem finansowym – została upoważniona przez ustawodawcę do konkretyzowania na gruncie danego stanu faktycznego niedookreślonych, otwartych lub ocennych przesłanek, zasad lub kryteriów wartościowania działań lub zaniechań uczestników rynku finansowego w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do osiągnięcia zadań i celów nadzorczych. Jak podkreślono w wyroku NSA z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II GSK 713/21, to właśnie KNF ponosi odpowiedzialność prawną za skuteczną, ciągłą i aktualną realizację celów nadzorczych, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Realizując powyższe zadania i cele, Komisja korzysta – z woli ustawodawcy – z istotnej swobody ewaluacyjnej i decyzyjnej w zakresie wyboru i konkretyzacji prawnie przewidzianych środków nadzorczych w celu zapewnienia skutecznego osiągnięcia celów ogólnych nadzoru nad rynkiem finansowym, a więc zapewnienia prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa i przejrzystości oraz zaufania do niego, a także zapewnienia ochrony interesów uczestników tego rynku. Normatywizacja zadań i celów nadzorczych ma oczywiście wpływ na sposób wykładni i zastosowania szczegółowych podstaw kompetencyjnych i materialnoprawnych w sprawach nakładania sankcji administracyjnych na uczestników rynku finansowego (zob. np. w zakresie funduszy inwestycyjnych – art. 228-230, art. 232-234b u.f.i.), w tym przede wszystkim na podmioty, które – nie będąc organami administracji publicznej – zostały włączone w realizację zadań i celów nadzoru nad rynkiem finansowym w ramach złożonego i wielopoziomowego systemu nadzoru. Do grupy tego rodzaju podmiotów należą przede wszystkim depozytariusze (zob. art. 9 i 10 u.f.i.), którzy – wykonując istotne zadania pomocnicze, kontrolne i nadzorcze (zob. art. 68 i n., art. 72 i n., art. 81b i n. u.f.i.) względem funduszy inwestycyjnych /alternatywnych spółek inwestycyjnych/ – mają obowiązek działania niezależnego względem towarzystwa funduszy inwestycyjnych (zarządzającego ASI), w interesie uczestników funduszu inwestycyjnego (inwestorów alternatywnej spółki inwestycyjnej). Nie bez racji twierdzi się zatem w piśmiennictwie, że na tle rozważanej regulacji depozytariusz pełni funkcję swoistego gwaranta realizacji określonych zadań lub osiągnięcia określonych celów ustawowych (zob. np. przepisy u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2016 r.: art. 72 ust. 1 pkt 2: "zapewnienie, aby zbywanie i odkupywanie jednostek uczestnictwa lub emitowanie, wydawanie i wykupywanie certyfikatów inwestycyjnych odbywało się zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego; art. 72 ust. 1 pkt 4: "zapewnienie, aby wartość netto aktywów funduszu inwestycyjnego i wartość jednostki uczestnictwa była obliczana zgodnie z przepisami prawa i statutem funduszu inwestycyjnego"). W związku z powyższym ocena Komisji w zakresie wypełniania przez depozytariusza jego obowiązków ustawowych (zob. m.in. art. 72 i n. u.f.i.) nie ma zmierzać do wskazywania rodzaju lub treści czynności, jakie w konkretnej sytuacji faktycznej depozytariusz powinien był podjąć, lecz do określenia, jakie obowiązki ustawowe i w jaki sposób zostały naruszone w świetle normatywnych wzorców wynikających z przepisów prawa, umowy o wykonywanie funkcji depozytariusza funduszu inwestycyjnego lub postanowień statutów właściwych funduszy inwestycyjnych, przy czym konkretyzacja niedookreślonych lub otwartych treściowo pojęć lub przesłanek wynikających z tych wzorców odbywa się w procesie wykładni i stosowania przez KNF przepisów sankcjonowanych i sankcjonujących na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy, z uwzględnieniem aposteriorycznych ocen specjalistycznych organu w odniesieniu do działań lub zaniechań depozytariusza w okresie objętym sankcjonowaniem w świetle ww. wzorców normatywnych skonkretyzowanych przez odwołanie się do istniejących w danym momencie danych, prognoz, analiz lub innych informacji, które depozytariusz posiadał lub powinien był posiadać, zgodnie z ogólnym obowiązkiem zapewnienia zgodnego z prawem i statutem wykonywania określonych obowiązków przez fundusz, co najmniej przez stałą kontrolę czynności faktycznych i prawnych dokonywanych przez fundusz oraz nadzorowanie doprowadzania do zgodności tych czynności z prawem i statutem funduszu (art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2-5 u.f.i. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 31 marca 2016 r.; aktualnie – art. 72 ust. 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3-8 u.f.i.). Dobór rodzajowy i treściowy, intensywność oraz częstotliwość czynności kontrolnych i nadzorczych należą zatem co do zasady do depozytariusza, który odpowiada przede wszystkim za skuteczne i maksymalne w danym stanie faktycznym osiągnięcie celów (właśnie przez "zapewnienie", o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2-5 u.f.i. lub w art. 72 ust. 1 pkt 3-8 u.f.i. w aktualnym brzmieniu). Jednocześnie nie można zgodzić się z poglądem, że depozytariusz jest pozbawiony prawnych możliwości prewencyjnego oddziaływania na nadzorowany fundusz inwestycyjny lub następczego reagowania na stwierdzone nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu w zakresie objętym powierzonymi ustawowo obowiązkami kontrolno-nadzorczymi. W tym zakresie wystarczy jedynie przykładowo wskazać na regulację wynikającą z art. 74, 76, 231 u.f.i. lub § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych. Szczególnym instrumentem zabezpieczającym sprawne i efektywne wykonywanie obowiązków nadzorczych powinna być właściwie skonstruowana umowa o wykonywanie funkcji depozytariusza funduszu inwestycyjnego, z uwzględnieniem art. 83 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 231/2013 z dnia 19 grudnia 2012 r. (w przypadku specjalistycznego funduszu inwestycyjnego otwartego i funduszu inwestycyjnego zamkniętego), w ramach której należy już na samym początku określić ściśle i precyzyjnie szczegółowe obowiązki depozytariusza i funduszu inwestycyjnego oraz sposób ich wykonywania, w tym przede wszystkim zasady wymiany informacji między funduszem inwestycyjnym a depozytariuszem, niezbędnych temu ostatniemu do wykonywania jego obowiązków. Ubocznie należy także przypomnieć, że wskazane wyżej regulacje krajowe pozostają zgodne z przepisami art. 21 (w tym ust. 1-2, 7, 9-10, 17) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi i zmiany dyrektyw 2003/41/WE i 2009/65/WE oraz rozporządzeń (WE) nr 1060/2009 i (UE) nr 1095/2010 (Dz.U. UE. L. z 2011 r. Nr 174, str. 1 ze zm.), art. 83, art. 89, art. 92-96 i art. 98 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 231/2013 z dnia 19 grudnia 2012 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE w odniesieniu do zwolnień, ogólnych warunków dotyczących prowadzenia działalności, depozytariuszy, dźwigni finansowej, przejrzystości i nadzoru (Dz.U. UE. L. z 2013 r. Nr 83, str. 1 ze zm.), art. 22 i n. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS) (Dz.U. UE. L. z 2009 r. Nr 302, str. 32 ze zm.) oraz art. 3-6 i n. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/438 z dnia 17 grudnia 2015 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/65/WE w odniesieniu do obowiązków depozytariuszy (Dz.U. UE. L. z 2016 r. Nr 78, str. 11 ze zm.). W konsekwencji stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że Komisja przez zaniechanie analizy w zakresie wskazanym w powyższym zarzucie kasacyjnym uchybiła swoim obowiązkom procesowym wynikającym z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., było błędne. 4.4. Zasadny okazał się wreszcie zarzut I.4, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sformułowanie błędnej oceny prawnej w zakresie sposobu i szczegółowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji co do ustalenia, że depozytariusz naruszył obowiązek zapewnienia, aby wartość netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa określonych funduszy inwestycyjnych oraz subfunduszy wydzielonych w ramach funduszu parasolowego (art. 72 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 72 ust. 4 u.f.i.; zob. pkt 3 rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji), była obliczana zgodnie z przepisami prawa, to jest – jak już wskazano (zob. pkt 4.2 powyżej) – art. 28 ust. 7 ustawy z dnia 29 września o rachunkowości oraz § 23 ust. 2 w zw. z § 25 ust. 1 pkt 1 i § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości funduszy inwestycyjnych. Przede wszystkim jako nieuprawnione należało ocenić ogólne i pozbawione bliższego uzasadnienia stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że skarżony organ "nie wykazał", że "nie doszło" do dokonania zgodnego z prawem obliczenia wartości netto aktywów i wartość jednostki uczestnictwa określonych funduszy inwestycyjnych oraz subfunduszy, to jest ustalenia ich wartości godziwej z uwzględnieniem koniecznych odpisów aktualizacyjnych, a sformułowane przez Komisję twierdzenia i oceny są "dość ogólne" i "wymagają jasnego wyjaśnienia dla wykazania ich zasadności" (zob. s. 39-40 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Ferując tego rodzaju negatywną kwalifikację rozważań organu, Sąd a quo pominął bardzo szczegółowe ustalenia i oceny w powyższym zakresie (zob. s. 30-46, 55 i n., 73 i n. uzasadnienia zaskarżonej decyzji), nie dokonując ich legalnościowej i całościowej weryfikacji, co skutkuje uznaniem, że wyrażona w tym przedmiocie ocena prawna musi zostać uznana za dowolną i pozbawioną dostatecznego uzasadnienia. 5. Uwzględnienie wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa procesowego nie pozwala na uznanie, że istota sprawy sądowoadministracyjnej została dostatecznie wyjaśniona dla potrzeb jej przejęcia do rozstrzygnięcia merytorycznego, co implikuje wniosek, że końcowa ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego, o których mowa w pkt II.2 i II.3 jest przedwczesna. Z kolei ocena zasadności zarzutu II.1 została już dokonana (zob. pkt 4.1). 6. Kontrolowany Sąd Wojewódzki, ponownie rozpoznając sprawę, dokona zatem ponownej oceny prawnej zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., z uwzględnieniem wytycznych procesowo-interpretacyjnych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). 7. Wobec przedstawionej argumentacji, działając na podstawie art. 185 § 1, art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzeniu od strony skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie organu kwoty 13.300 (trzynaście tysięcy trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2