II SA/Gl 1395/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. w J. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr 78/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałaniu marnowaniu żywności 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej: organ, WIOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 sierpnia 2024 r., Nr 78/2024, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 425) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 10 czerwca 2024 r. – 30 lipca 2024 r. w L. Sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w J. – dalej: strona, skarżąca, (kontrolowany market zlokalizowany przy ul. [...] w C.), zarządził: 1. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, uwzględniając w całkowitej masie marnowanej żywności wszystkie produkty żywnościowe kwalifikujące się jako zmarnowana żywność. Termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia; 2. W sprawozdaniu składanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1645 – dalej: p.m.ż.) do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Katowicach wykazywać dane zgodne ze stanem faktycznym w zakresie masy zmarnowanej żywności oraz wysokości opłaty za zmarnowaną żywność. Termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. Jednocześnie organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń na dzień 29 listopada 2024 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w roku 2023 kontrolowany sklep wycofał z obrotu m. in. 13,1939 Mg artykułów żywnościowych jako odpad o kodzie 16 03 80 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. Wynika z tego, że żywność przeterminowana przekazana do odzysku, jak i uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzydatne do spożycia przez ludzi - kat. III, nie są przez kontrolowanego traktowane jako zmarnowane. W związku z powyższym Spółka nie wniosła opłaty za marnowanie żywności. W opinii organu żywność przeterminowana przekazana przez sprzedawcę do odzysku, jak i uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzydatne do spożycia przez ludzi - kat. III, stanowią żywność zmarnowaną. Spółka nieprawidłowo wyliczyła masę zmarnowanej żywności a w ślad za tym błędnie wyliczyła opłatę. Od powyższego zarządzenia pokontrolnego Spółka wniosła skargę, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 2 pkt 1 oraz art. 8 p.m.ż. w zw. z art. 6 ust. 1 oraz art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1448: dalej: u.b.ż.), poprzez uznanie, że żywność, która stała się odpadem lub tzw. ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego (niespełniającym wymagań dla żywności środkiem spożywczym zawierającym mięso) i z tego powodu została wycofana z dystrybucji, jest żywnością zmarnowaną w rozumieniu p.m.ż. i powinna zostać jako taka ujęta w rocznym sprawozdaniu o marnowanej żywności, podczas gdy żywność taka nie wypełnia przesłanek określonych w definicji legalnej marnowania żywności; b) art. 2 pkt 1 oraz art. 8 p.m.ż. w zw. z art. 2 pkt 9 oraz art. 3 ust. 1 pkt 14, 21 oraz 30 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.), poprzez uznanie, że żywnością zmarnowaną jest odpad żywności, która stała się ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego lub odpadem i została z tego powodu wycofana z dystrybucji, a następnie przekazana do zagospodarowania w procesach odzysku, podczas gdy za żywność zmarnowaną w rozumieniu ww. ustawy traktuje się wyłącznie żywność będącą odpadem i przekazaną do zagospodarowania w procesie unieszkodliwiania, a takie określenie przesłanek marnowania żywności jest świadomym zabiegiem ustawodawcy, zmierzającym do propagowania wykorzystywania żywności odpadowej także w procesach odzysku odpadów; w efekcie tego naruszenia organ uznał, że żywność przekazywana przez do zagospodarowania w procesach odzysku jest żywnością zmarnowaną i powinna zostać ujęta w sprawozdaniu o marnowaniu żywności; c) przepisów rozdziału Va "Redystrybucja żywności" zawartych w Załączniku nr II do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, str. 1 z późn. zm.)., poprzez uznanie, że przepisy te pozwalają Spółce na przekazywanie organizacjom pozarządowym żywności "przeterminowanej", dla której upłynął termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości, podczas gdy w istocie ww. regulacje pozwalają na taką dystrybucję jedynie w stosunku do żywności trwałej mikrobiologicznie, dla której określono datę minimalnej trwałości (nie zaś termin przydatności do spożycia); Organ tymczasem nie ustalił w toku kontroli, aby także żywność, dla której określono datę minimalnej trwałości, była kwalifikowana jako odpad bądź uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego, wobec czego wskazanie na możliwość przekazania żywności w oparciu o ww. regulacje jest niezrozumiałe (dodatkowo taką żywność — jeżeli jest wycofywana z dystrybucji – Spółka przekazuje organizacjom pozarządowym); nadto art. 52 u.b.ż. zakazuje dystrybucji takiej żywności, gdyż nie został on dostosowany do nowego brzmienia rozporządzenia 852/2004 w sprawie higieny środków spożywczych. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o je oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podnieść, że myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 powyższej ustawy, przedmiotem tej kontroli są m. in. inne niż określone w pkt. 1-3 (czyli nieprzybierające formy decyzji lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia art. 146 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że uwzględniając skargę sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że eliminacja z obrotu prawnego następuje tu w przypadku naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) wykazała bowiem, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy i dlatego nie może się ostać w obrocie prawnym. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Akt taki wydaje wojewódzki inspektor ochrony środowiska w razie stwierdzenia, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w trybie art. 9 ust. 1 tej regulacji, naruszeń prawa i ma on na celu ich wyeliminowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter aktu władczego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę i określającego obowiązki kontrolowanego podmiotu, co wynika z art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy, obligującego ten podmiot do poinformowania organu – w terminie wskazanym w zarządzeniu – o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu ma zakres pojęcia "marnowania żywności", którego definicja została sformułowana w art. 2 pkt 1 p.m.ż. Należy przez nie rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, s. 463, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Wydając kwestionowane przez stronę zarządzenie pokontrolne Inspektor przyjął założenie, że powyższa definicja nie określa, aby chodziło tu wyłącznie o żywność, która w chwili wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Uznał bowiem, że użyty w powołanym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter określonego tam katalogu przesłanek, co z kolei oznacza, że marnowanie żywności występuje także w przypadku wycofania z dystrybucji produktów żywnościowych, które w chwili wycofania wymogów prawa żywnościowego nie spełniały, a w tych ramach takich, których termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości już upłynęły, oraz które zostały zakwalifikowane przez kontrolowaną placówkę jako produkty pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi. W ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. Należy podkreślić, że prawo żywnościowe zawiera ustawową definicję "marnowania żywności". Na wskazane pojęcie, składają się: po pierwsze – przepisy prawa krajowego, w tym ustawa z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz po drugie - regulacje prawa unijnego, w tym rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się wspomniana wyżej definicja legalna. Należy zaakcentować, że art. 3 ust. 3 pkt 24 wspomnianej ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia definiuje pojęcie "prawa żywnościowego", poprzez odesłanie do art. 3 pkt 1 powyższego Rozporządzenia nr 178/2002. Ten ostatni przepis określa natomiast, że prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. Zgodnie znowuż z brzmieniem art. 2 pkt 4 p.m.ż. przez "żywność" należy rozumieć środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 - czyli jakiekolwiek substancje i produkty (...) przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę, że w świetle art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia, co a contrario oznacza obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu, w przypadku którego termin taki już upłynął. Pojęcie "wprowadzenia żywności do obrotu" zdefiniowano w art. 3 ust. 3 pkt 52 powyższej ustawy zawierającym w tych ramach odesłanie do art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Treść zaprezentowanych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że w świetle polskiego prawa nie jest dopuszczalne wprowadzanie do obrotu przez przedsiębiorcę żywności, która przekroczyła zarówno datę minimalnej trwałości, jak termin przydatności do spożycia. To z kolei, w ocenie Sądu oznacza, że żywność taka nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Powyższa konkluzja koresponduje z brzmieniem art. 2 pkt 1 p.m.ż. Umieszczono tam bowiem przykładowy katalog czynności podjętych przez przedsiębiorcę, zakwalifikowanych jako marnowanie żywności. Będzie nim np. wycofanie z dystrybucji (w rozumieniu art. 3 pkt 16 rozporządzenia 178/2002) ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości. Czym innym jest przy tym żywność o zbliżającym się terminie przydatności do spożycia lub zbliżającej się dacie minimalnej trwałości, a czym innym żywność, w przypadku której terminy te upłynęły, a która nie została tu objęta przez ustawodawcę zakresem pojęcia "marnowania żywności". Wypada dodać, że ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności nakłada na przedsiębiorcę obowiązki polegające na zawarciu stosownej umowy z organizacją pozarządową, prowadzeniu kampanii edukacyjno-informacyjnej, sporządzaniu odpowiednich sprawozdań, jak również uiszczania opłat za marnowanie żywności. Co więcej, przewiduje ona (w art. 9, 10 i 11 p.m.ż.) sankcje administracyjne za niewłaściwe wykonywanie obowiązków sprawozdawczych oraz nieuiszczanie rzeczonej opłaty. W tym kontekście nie może budzić wątpliwości, że wykładnia definicji legalnej określona w art. 2 pkt 1 p.m.ż. powinna być ścisła, bazować na regułach językowych i nie wykraczać poza ramy literalnego brzmienia. Z kolei inne metody wykładni, takie jak celowościowa bądź funkcjonalna, mogą znaleźć zastosowanie, jednak w tylko wtedy, gdy prowadziłyby do wniosków korzystnych z punktu widzenia podmiotów będących adresatami określonych w tym akcie obowiązków oraz ewentualnych sankcji za ich niedopełnienie. Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że treść art. 2 pkt 1 p.m.ż. operuje terminem "spełnia" w czasie teraźniejszym, co dodatkowo potwierdza konkluzję, iż w świetle literalnego brzmienia niniejszego przepisu marnowaniem jest wycofywanie z etapu dystrybucji wyłącznie takiej żywności, która w tym właśnie momencie (to jest w chwili wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej zastosował natomiast niedopuszczalny zabieg interpretacyjny polegający na zastosowaniu wykładni celowościowej, wywodzonej z ratio legis cytowanej ustawy, prowadzącej do poszerzenia zakresu przedmiotowej definicji na żywność, która w chwili wycofywania z dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, chociaż spełniała je wcześniej. Zważywszy na powyższe rozważania stwierdzić należy, że w świetle przepisów prawa żywnościowego – tak krajowego jak i unijnego – zarówno żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub datę minimalnej trwałości, jak i ww. produkty pochodzenia zwierzęcego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Rozporządzenia nr 178/2002, a w konsekwencji przedsiębiorca nie tylko może, ale co więcej - powinien wycofać takie produkty z etapu dystrybucji. Z kolei wycofywanie tego rodzaju żywności z dystrybucji nie może być traktowane jako marnowanie, bowiem w momencie wycofania nie spełnia ona wymogów prawa żywnościowego. Chybione jest przy tym powoływanie się przez organ na zapisy Rozdziału Va Rozporządzenia Komisji (UE) 2021/382 z 3 marca 2021 r. zmieniającego załączniki do Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie higieny środków spożywczych w odniesieniu do zarządzania alergenami pokarmowymi, redystrybucji żywności i kultury bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE, seria L z 2021, nr 74, s. 3). Po pierwsze bowiem – wspomniane regulacje nie przewidują możliwości redystrybucji, do celów darowizn, produktów żywnościowych po upływie terminu przydatności do spożycia (przeciwnie - określają jednoznacznie, że jest to dozwolone wyłącznie w odniesieniu żywności przed upływem tego terminu), po drugie zaś - jakkolwiek dopuszczają taką możliwość w stosunku do produktów, dla których upłynęła data minimalnej trwałości, to jednak sens niniejszej regulacji polega w istocie rzeczy na wprowadzeniu wobec przedsiębiorców nie obowiązku lecz uprawnienia, o czym świadczy użyty tam zwrot "(...) podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze mogą dokonywać redystrybucji żywności", uzależniając nadto taką redystrybucję od spełnienia ściśle określonych, rygorystycznych wymogów. Przedmiotowa regulacja ma zatem charakter wyjątkowy, ograniczony do precyzyjnie ustalonych ram i w żadnym razie nie może być traktowana jako uchylenie generalnego zakazu wprowadzania do obrotu żywności przeterminowanej, a już z pewnością nie stanowi podstawy dopuszczenia do obrotu żywności, w przypadku której nastąpił upływ terminu przydatności do spożycia. Mając na uwadze wszystkie powołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne narusza art. 2 pkt 1 jak również art. 5 ust. 2 i art. 8 ust. 1 p.m.ż., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie na Spółkę obowiązku wykazywania w sprawozdaniu danych dotyczących żywności nie objętej literalną definicją wyrażoną w pierwszym z powyższych przepisów. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela analogiczny pogląd sformułowany w wyroku NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. III OSK 3103/23. Z tych powodów uchylono zaskarżony akt działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.