I GSK 1164/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 703/21 w sprawie ze skargi M. K., B. M. , K. D. - wspólnicy [...] s.c. M. K., B. M. , K. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. K., B. M. , K. D. - wspólnicy [...] s.c. M. K., B. M. , K. D. kwotę 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 703/21 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2021 nr [...] oraz zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. K., B. M., K. D. (dalej jako: "strona skarżąca") kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 18 lutego 2021 r. strona skarżąca: M. K., B. M. i K. D. jako wspólnicy spółki cywilnej "[...]" zwrócili się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za listopad 2020 r. We wniosku jako działalność uprawniającą go do skorzystania ze zwolnienia wskazał działalność oznaczoną kodem PKD 5610A. Do wniosku załączono prośbę o przyjęcie wniosku RDZ-B6 po wyznaczonym terminie z uwagi na ciężką chorobę księgowego. W decyzji z [...] marca 2021r. ZUS odmówił zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Stwierdził, że termin do złożenia wniosku o zwolnienie ze składek za listopad 2020r., na formularzu RDZ-B6 w formie dokumentu elektronicznego, upływał 31 stycznia 2021r., tymczasem w przedmiotowej sprawie został złożony 22 lutego 2021 r. tj. po terminie. Organ uznał, że z tej przyczyny nie może udzielić zwolnienia z opłacania składek. Od tego rozstrzygnięcia strona skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ rozpoznając go stwierdził, że warunkiem uzyskania zwolnienia było złożenie wniosku nie później niż do 31 stycznia 2021 r., wyłącznie w formie dokumentu elektronicznego. Ten warunek nie został spełniony, dlatego też odmówiono udzielenia zwolnienia z opłacania składek. Następnie organ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 703/21 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2021 nr [...]. Podkreślił, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek winien być rozpatrywany przez organ w oparciu o przepisy art. 7 i 9 k.p.a. Organ rozpoznając dwukrotnie wniosek o zwolnienie ze składek nie sprostał tym wymogom i podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia przede wszystkim celów, jakie przyświecały ustawodawcy wprowadzającemu przepisami ustawy COVID i możliwość ubiegania się o zwolnienie z obowiązku płacenia należności z tytułu składek. Celem tym było umożliwienie przedsiębiorcom przetrwania trudnego czasu pandemii i związanych z nią ograniczeń w funkcjonowaniu prowadzonych przez nich działalności gospodarczych. Sąd I instancji wskazał również na lakoniczność uzasadnienia zarówno decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i drugiej instancji, bowiem jej uzasadnienie nie zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, a przynajmniej taki w ogóle nie został w uzasadnieniu przedstawiony, nie odniósł się do wskazanej przyczyny uchybienia terminu do złożenia wniosku. Następnie organ zaskarżył powyższy wyrok w całości i Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zp ust. 1 pkt 4 oraz art. 31zp ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 (Dz. U z 2021 r., poz. 2095) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, a w zawiadomieniu tym wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czyli że skarżącym, którzy złożyli wniosek o zwolnienie z opłacania składek po ustawowym terminie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, o czym należy ich zawiadomić. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Odpowiadając na skargę kasacyjną organu, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przed przystąpieniem do oceny zarzutu, konieczne jest wskazanie, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 79a § 1 k.p.a. Te właśnie naruszenia były powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna dotyczy sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia zaleceń WSA aby organ, ponownie rozpoznając sprawę, wziął pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 9 grudnia 2020r., na mocy której dodany został przepis art. 15zzzzzn2. Przepis ten wszedł w życie 16 grudnia 2020 r. i nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie do terminów które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020 r., a więc od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu (patrz wyroki NSA: z 25 sierpnia 2022 r., I GSK 1819/21oraz z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22). Spór zaś w sprawie dotyczył wyznaczonego przez art. 31 zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID terminu do złożenia wniosku o zwolnienie, który upływał 31 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. regulacji). Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. II GSK 907/22 wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. NSA wskazał w ww. wyroku, że celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem NSA zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym. Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną NSA w ww. wyroku przyjął, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. NSA stwierdził, że intencją ustawodawcy było objęcie zakresem wprowadzonej regulacji wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków. Podniesiono przy tym, że cechą wspólną terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych. W konkluzji powyższych rozważań NSA jednoznacznie stwierdził, że analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie także terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że termin z art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID jest terminem zawitym, natomiast art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID jest regulacją szczególną w stosunku do tego przepisu. Oznacza to, że po wpływie do organu wniosku, organ winien zawiadomić skarżących o uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyznaczyć trzydziestodniowy termin do złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zatem na aprobatę zasługuje stanowisko Sadu I instancji w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID. Już tylko na marginesie dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID, nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadza on jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15 zzzzzn2 ustawy COVID nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).