II SA/Go 10/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej O. S.A. z siedzibą w [...] kwotę [...] zł ([...] złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 40 ust. 4,14, 14a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2024, poz. 320, dalej jako - udp), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz Uchwały Nr XLIX.766.2021 Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych Miasta [...] (Dz. U. W. [...] poz. 2705 z dnia 15 grudnia 2021 r.), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako - kpa) w związku z zawiadomieniem o awarii przez O. S.A. w [...], a tym samym koniecznością zajęcia części pasa drogowego ul. [...], dz. nr [...] o powierzchni pobocza 20,00 m2 w celu usunięcia awarii Prezydent Miasta [...] ustalił dla ww. termin zajęcia od [...].06.2024 r. do [...].06.2024 r. oraz określił warunki zajęcia pasa drogowego. Za zajęcie pasa drogowego organ ustalił opłatę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych i 00/100), którą należy uiścić w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna tj. do dnia [...].09.2024 r. Od powyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołała się O. S.A. z siedzibą w [...]. Skarżąca kwestionowała wysokość naliczonej opłaty za zajęcie pasa drogowego w związku z usunięciem awarii oraz zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 8 udp poprzez jego niezastosowanie i ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na czas wykonywania robót z wykorzystaniem stawki przekraczającej stawkę maksymalną przewidzianą w tym przepisie dla infrastruktury telekomunikacyjnej i tym samym ustalenie zawyżonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Decyzją z dnia [...] września 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wskazało, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. O S.A. z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] - działka nr [...] w celu usunięcia awarii kabla światłowodowego zasilającego. Wnioskodawca wskazał wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego - pobocze 20m2 i termin zajęcia - od [...] czerwca 2024 r. do [...] czerwca 2024 r. W dniu [...] czerwca 2024 r. do organu I instancji wpłynęła informacja o usunięciu awarii. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak: [...] naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] - działka nr [...] w [...] w związku z usunięciem awarii kabla światłowodowego w wysokości [...] zł. Kolegium wskazało na treść art 40 ust. 1 i ust. 2 udp, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1. dotyczy; 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę , a wysokość tej opłaty ustala się zgodnie z ust. 4 , który stanowi, że - opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W myśl art 40 ust. 8 udp organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 publicznych pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zdaniem Kolegium z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że regulacja dotycząca obiektów i urządzeń Infrastruktury telekomunikacyjnej związana jest z umieszczaniem ich w pasie drogowym. Natomiast w analizowanej sprawie mamy do czynienia z usunięciem awarii istniejącej już infrastruktury telekomunikacyjnej (t.j. umieszczonej już w pasie drogowym) - co nie jest czynnością związaną z umieszczaniem infrastruktury telekomunikacyjnej. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia 30 listopada 2021 r. nr XLIX.766.2021 ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 15 grudnia 2021 poz. 2705 ustaliła w oparciu o dyspozycje art. 40 ust. 8 i ust. 9 udp stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Uchwała ta w pkt. 1f - za zajecie pasa drogowego dla wszystkich kategorii dróg w celu usunięcie awarii ustala stawkę opłaty w wysokości 10 zł za 1 m2 pasa drogowego. Zatem ustalona przez organ I instancji opłata za zajęcie pasa drogowego ul. [...] - działka nr [...] w [...] w celu usunięcia awarii kabla światłowodowego została ustalona prawidłowo - jako iloczyn pow. w m2 zajętego pasa drogowego, liczby dni i stawki wynikającej z przytoczonej uchwały: 20 x 2 x [...] = [...] zł (słownie: [...] zł). W świetle przytoczonych regulacji zarzut naruszenia art 40 ust 8 udp i ustalenia zawyżonej opłaty za usunięcie awarii przyłączy światłowodowych w pasie drogowym ul. [...] - działka nr [...] w [...] jest nieuzasadniony. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...], O. S.A. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 40 ust. 8 udp - poprzez jego niezastosowanie i ustalenie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na czas wykonywania robót z wykorzystaniem stawki przekraczającej stawkę maksymalną przewidzianą w tym przepisie dla infrastruktury telekomunikacyjnej, 2. § 1 Uchwały Nr XLIX Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta [...] (Dz. Urz. Województwa [...] 2021 poz. 2705) zwanej dalej Uchwałą - poprzez zastosowanie stawki z pkt 1 ppkt f tabeli, 3. § 1 Uchwały poprzez niezastosowanie stawki z pkt 2 ppkt e) tabeli, 4. art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego np. do jakiej kategorii drogi publicznej należy ul. [...] w [...], ani tego które postanowienia Uchwały mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2024 oraz o zasądzenie od Organu na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że ustalenie w zaskarżonej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego było nieprawidłowe gdyż organ zastosował zawyżoną stawkę za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W dniach [...] czerwca 2024 Strona faktycznie zajmowała część pasa drogowego wskazanego w decyzji Prezydenta Miasta [...]. Do zajęcia pasa drogowego doszło w związku z awarią infrastruktury telekomunikacyjnej zlokalizowanej w pasie drogowym i usuwaniem przez Stronę tej awarii w trybie art. 40 ust. 14 Ustawy. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2024 Prezydent Miasta [...] ustalił prawidłowy okres zajęcia pasa drogowego - 2 dni jak i wielkość zajętego pasa drogowego - 20 m2. Prezydent Miasta [...] zastosował jednak błędną, zdaniem Strony, stawkę jednostkową przyjętą za podstawę wyliczenia opłaty w wysokości 10 zł/1m2/dzień. Prezydent Miasta [...] w swojej decyzji powołał się przy tym bardzo ogólnie na Uchwałę. Podał tylko błędnie jej tytuł i nie wskazał jej konkretnego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się tę samą Uchwałę. Organ II instancji także nie wskazał konkretnego przepisu Uchwały, ale przynajmniej stwierdził, że "Rada Miasta [...] (...) dla wszystkich kategorii dróg w celu usunięcia awarii ustala stawkę opłaty w wysokości 10 zł za 1 m2 pasa drogowego", co pozwalało na ustalenie, które postanowienie Uchwały stało się podstawą rozstrzygnięcia. Tymczasem Uchwała w pkt 2 ppkt e) tabeli zawartej w § 1 stanowi, że w przypadku obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, dla innych niż jezdnia elementów pasa drogowego przewiduje stawkę w wysokości od 0,18 do 0,20zł/1m2/dzień, w zależności od kategorii drogi publicznej. W tym zakresie postanowienia Uchwały zgodne są z postanowieniami art. 40 ust.8. Ustawy. Maksymalna stawka za zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót związanych z infrastrukturą telekomunikacyjną nie może przekroczyć 0,20zł za 1 m2 za dzień. I taka stawka - w zależności od kategorii drogi - ul. [...] - która to kategoria nie została w przedmiotowej sprawie ustalona, powinna być zastosowana. Organ, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] naruszył Uchwałę - poprzez błędne zastosowanie jej § 1 pkt 1 ppkt f) i niezastosowanie §1 pkt 2 ppkt e), a także Ustawę - poprzez niezastosowanie jej art. 40 ust.8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący zawiadomiony o tym nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl ust. 2 powołanego wyżej przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Stosownie do treści art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, przy czym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (ust. 4 powołanego przepisu); natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy roku umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (ust. 5 powołanego przepisu). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust. 9 u.d.p.). Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 8 u.d.p., określając maksymalną wysokość stawek, w sposób odrębny i uprzywilejowany potraktował urządzenia i obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej, dla których wyznaczył również odrębne maksymalne granice stawki. Przepis ten nie różnicuje jednak w swojej treści, ani też nie charakteryzuje przy pomocy dodatkowych kwalifikatorów wspomnianych urządzeń i obiektów, lecz odnosi się ogólnie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Dlatego 40 ust. 8 udp należy odnosić do wszystkich przewidzianych przez przepisy ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej z dowolnej uzasadnionej przyczyny związanej z ich budową, wykorzystaniem, konserwacją, remontem czy wymianą (por. wyroki: sygn. akt III SA/Gl 636/20, III SA/Łd 13/21). Brak jest także stosownej podstawy, aby mógł to uczynić lokalny prawodawca, bowiem art. 40 ust. 8 u.d.p. nie przewidział w tym zakresie jakiegokolwiek upoważnienia. W badanej sprawie Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2020 r.nr XVIII.400.2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych Miasta [...], zmienioną Uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 30 listopada 2021 r. Nr XLIX.766.2021 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych Miasta [...] - w § 2 pkt 2 ustalono stawki opłat za zajęcie 1m2 powierzchni jezdni w celu określonym w § 1 pkt 1, czyli w celu prowadzenia robót w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową lub utrzymaniem dróg (§ 1 pkt 1 Uchwały Nr XVIII.400.2020), przy czym w § 2 pkt 2e określono stawki dla pozostałych elementów pasa drogowego. Z treści wskazanego przepisu Uchwały wynika, że wysokość stawek wacha się od 0,18 zł do 0, 20 zł za 1m2, w zależności od kategorii drogi. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy ustalając opłatę za zajęcie pasa drogowego organ winien mieć na uwadze uprzywilejowaną pozycję obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych wynikającą z art. 40 ust. 8 udp oraz zgodnie z treścią obowiązującej Uchwały Rady Miasta [...] z dnia 21 stycznia 2020 r.nr XVIII.400.2020 zmienionej uchwała Nr XLIX.766.2021 z dnia 15 grudnia 2021 r., powinien ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego według stawek przewidzianych dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej, a nie według zasad ogólnych. Stanowisko organu zgodnie z którym przepis art. 40 ust. 8 dotyczy jedynie sytuacji umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a wobec tego - a contrario - nie dotyczy prac związanych z umieszczoną już w pasie drogowym infrastrukturą telekomunikacyjną (czyli np. usunięcia awarii urządzenia telekomunikacyjnego) nie znajduje oparcia w stanie prawnym sprawy, a w szczególności zaś w przepisach ustawy o drogach publicznych, skoro jej unormowania nie zawierają żadnych odniesień pozwalających na zawężenie stosowania art. 40 ust. 8 u.d.p. W tym stanie sprawy skarga okazała się zasadna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 "a" i art. 135 p.p.s.a. decyzje organów obydwu instancji zostały uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.