III SA/Łd 13/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – III Wydział w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy Brzeźnio z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr XXIV/111/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Brzeźnio na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Brzeźnio stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. [pic] W dniu 5 sierpnia 2020 r. Rada Gminy Brzeźnio na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), dalej u.d.p., podjęła uchwałę nr XXIV/111/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg będących w zarządzie Gminy Brzeźnio na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Brzeźnio. Zgodnie z § 1 uchwały, ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie Gminy Brzeźnio, w celu: 1) prowadzenia robót drogowych w pasie drogowym w celach niezwiązanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg; 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt. 1-3. Stosownie do treści § 2 ust. 1 uchwały, za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: 1) przy zajęciu jezdni w wysokości 8,00 zł; 2) przy zajęciu poboczy, chodników, placów, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych w wysokości 5,00 zł; 3) przy zajęciu każdego z elementów pasa drogowego w związku z budową sieci telekomunikacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.) - 0,20 zł. Za zajęcie elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1 pkt 1-2 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego w wysokości - 2,00 zł. (§ 2 ust. 2 uchwały). W myśl § 3 uchwały, ustala się następującą stawkę opłat rocznych za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń, o których mowa w § 1 pkt 2: 1) zlokalizowanych w pasie drogowym 30,00 zł; 2) zlokalizowanych w pasie drogowym i na obiekcie inżynierskim (np. most, przepust, tunel) - w przypadku urządzeń, będących sieciami telekomunikacyjnymi, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.) -20 zł. Zgodnie z § 4 uchwały, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej w celu, o którym mowa w § 1 pkt 3: 1) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy obiektu handlowego lub usługowego - 2,00 zł; 2) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy tymczasowego obiektu handlowego - stoiska - 5,00 zł; 3) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy reklamy - 5,00 zł; 4) w przypadku zajęcia przez rzut poziomy innych obiektów - 2,00 zł. Za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności, w celu, o którym mowa § 1 pkt 4, ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia -3,00 zł (§ 5 uchwały). Stosownie do treści § 6 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Brzeźnio. W dniu 9 grudnia 2020 r. Prokurator Rejonowy w Sieradzu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Brzeźnio z dnia 5 sierpnia 2020 r., nr XXIV/111/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących z zarządzie Gminy Brzeźnio na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego na drogach na terenie Gminy Brzeźnio. Podnosząc zarzut naruszenia: - art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez wyjście w § 2 ust. 1 pkt 3 uchwały poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty polegające na zawężeniu narzuconych naruszonym przepisem stawek maksymalnych dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej do zajęć pasa drogowego związanych wyłącznie z budową sieci telekomunikacyjnych o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. po wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; - art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez wyjście w § 3 pkt 2 uchwały poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej wyłącznie do określenia wysokości stawki opłaty, polegające na zawężeniu stosowania narzuconych naruszonym przepisem stawek maksymalnych dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej do zajęć związanych z sieciami telekomunikacyjnymi o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r.; - art. 40 ust. 6 i 8 u.d.p. poprzez wyjście w § 4 pkt 3 uchwały poza zakres delegacji ustawowej uprawniającej do określenia wyłącznie wysokości stawki i modyfikację sposobu naliczania opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, przy użyciu parametru powierzchni rzutu poziomego reklamy na pas drogowy, w miejsce parametru normatywnego w postaci powierzchni reklamy , - art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez zaniechanie w § 4 uchwały, ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące koniecznością zastosowania do tej grupy obiektów i urządzeń § 4 pkt 4, i w konsekwencji ustalenie stawki opłaty w wysokości 2,00 zł, co stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów która wynosi 0,20 zł; - art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez zaniechanie w § 5 uchwały, ustalenia stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wynikających z art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, skutkujące ustaleniem dla tej grupy obiektów i urządzeń stawki w wysokości 3,00 zł, co stanowi przekroczenie ustawowej stawki maksymalnej dla tego rodzaju obiektów, która wynosi 0,20 zł. Prokurator podkreślił jednocześnie, że wskazane różnice pomiędzy aktami prawa miejscowego i ustawą nie mają wyłącznie charakteru redakcyjnego, czy technicznego, lecz są przejawem dwojakiego naruszenia, tj. delegacji z art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez przekroczenie granic upoważnienia i zaniechania regulacji co do obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych skutkujące kolejnym naruszeniem, tym razem stawek maksymalnych. Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. upoważnia bowiem jednostki samorządu terytorialnego wyłącznie do ustalenia stawki, czyli tylko jednego z elementów składowych opłaty za korzystanie z pasa drogowego, która jest tylko jednym z elementów opłat wskazanych w ust. 4, 5 i 6 z ograniczeniami wynikającymi z ust. 8. Tymczasem poza wskazaniem stawki, organ samorządowy w drodze uchwały, ponownie ukształtował sposób naliczania opłaty w § 4 pkt 3 uchwały, bez upoważnienia dokonał zawężenia stosowania ustawy tylko do sieci telekomunikacyjnych z innego aktu pranego - jak w przypadku § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 pkt 2, a nadto przekroczył stawki maksymalne w § 5 zaskarżonej uchwały. Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2, § 4 pkt 3 oraz § 4 pkt 4 i § 5 w części, w jakiej dotyczą one obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej wskazanej w pkt 1 uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Brzeźno wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 27 kwietnia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielił wskazane nią zarzuty Prokuratora podniesione względem zaskarżonej uchwały. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczone są przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w doktrynie i orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż nie każde, lecz tylko istotne naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za istotne naruszenie prawa uznaje się zaś uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stosownie zaś do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia - który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (zob. wyroki NSA z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008, sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części zgodnie z art. 151 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należy wskazać, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Kwestionowana skargą uchwała Rady Gminy Brzeźnio podjęta została w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg gminnych i dróg będących w zarządzie gminy na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, na podstawie art. 40 ust. 3, 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a więc powinna być zgodna przede wszystkim z przepisami tej właśnie ustawy. Odnosząc powyższe do stawianych w skardze zarzutów, należy zauważyć, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd podzielił zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia przepisem § 2 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały przepisu art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Kwestionowane postanowienie przewiduje, że za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1 ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia: (...) 3) przy zajęciu każdego z elementów pasa drogowego w związku z budową sieci telekomunikacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.) - 0,20 zł. Tymczasem wskazany przepis ustawy stanowi w swej dyspozycji, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Powołany wyżej przepis art. 40 ust. 8 u.d.p., określając maksymalną wysokość stawek, w sposób odrębny i uprzywilejowany potraktował urządzenia i obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej, dla których wyznaczył również odrębne maksymalne granice stawki. Przepis ten nie różnicuje jednak w swojej treści, ani też nie charakteryzuje przy pomocy dodatkowych kwalifikatorów wspomnianych urządzeń i obiektów. Brak jest także stosownej podstawy, aby mógł to uczynić lokalny prawodawca, bowiem art. 40 ust. 8 u.d.p. nie przewidział w tym zakresie jakiegokolwiek upoważnienia. Tymczasem w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały organ gminy wprawdzie wyznaczył zgodnie z ustawą stawkę w wysokości 0,20 zł za zajęcie pasa 1 m2 powierzchni pasa drogowego, ale tylko w związku z budową sieci telekomunikacyjnych, co w sposób nieuprawniony modyfikuje treść regulacji ustawowej, bezpodstawnie zawężając zakres przedmiotowy jej zastosowania. Słusznie więc wskazuje Prokurator, że tym sposobem lokalny prawodawca wyszedł poza zakres upoważnienia ustawowego, a naruszenie to należało ocenić jako istotne. Analogicznego uchybienia, co wyżej wskazane, organ stanowiący gminy dopuścił się także w ramach § 3 pkt 2 zaskarżonej uchwały, również w tym przypadku ograniczając zakres jego stosowania do sieci telekomunikacyjnych, podczas gdy ustawodawca w art. 40 ust. 8 u.d.p. przewidział konieczność preferencyjnego potraktowania obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Przyjęte przez organ gminy ograniczenie nie znajduje adekwatnej podstawy prawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w szczególności zaś w przepisach ustawy o drogach publicznych, skoro jej unormowania nie zawierają żadnych odniesień pozwalających na zawężenie stosowania art. 40 ust.8 u.d.p. tylko do urządzeń będących sieciami telekomunikacyjnymi, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Z tego względu zasadne jest stanowisko Prokuratora o wyjściu lokalnego prawodawcy poza granice upoważnienia ustawowego skutkujące tym, że kwestionowany przepis uchwały istotnie narusza regulację ustawową. Sąd podzielił także zarzuty skargi dotyczące § 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z jego dyspozycją ustalono stawkę za zajęcie pasa drogowego w przypadku reklamy na poziomie 5,00 zł w oparciu o parametr rzutu poziomego reklamy. Należy jednak dostrzec, że kwestia ustalania stawki w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego przez reklamę została uregulowana w art. 40 ust. 6 u.d.p. w taki sposób, że stosowną opłatę za zajęcie pasa drogowego należy ustalać jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z przepisu tego jasno zatem wynika, że powierzchnia zajętego pasa drogowego, jako składnika opłaty w przypadku reklamy, określana jest według innego parametru niż przyjął to w kwestionowanym przepisie uchwały organ stanowiący gminy. Przewidziany tym postanowieniem parametr powierzchni rzutu poziomego ma zastosowanie tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc nie znajduje zastosowania w przypadku reklam. W związku z powyższym należy stwierdzić, że lokalny prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p., bowiem w drodze zaskarżonej do tut. Sądu uchwały ponownie i w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca w art. 40 ust. 6 u.d.p., ukształtował sposób naliczania opłaty. Modyfikując zaś kwestie uregulowane w ustawie, organ gminy wkroczył w zakres działalności ustawodawcy, co stanowi naruszenie zarówno norm ustrojonych jak i materialnych, które musi zostać ocenione jako istotne. Zasadny okazał się także zarzut skargi odnoszący się do § 4 zaskarżonej uchwały. Jego mocą ustalono stawki opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W przepisie tym zaniechano jednak wskazania stawki dla wskazanej ustawową kategorii urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. W związku z tym, że powyższa kategoria nie mieści się w ramach obiektów wskazanych w § 4 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, urządzenia i obiekty infrastruktury telekomunikacyjnej trzeba w konsekwencji kwalifikować je jako inne obiekty, o których mowa w § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jednakże w odniesieniu do nich lokalny prawodawca ustalił stawkę za każdy dzień zajęcia 1 m2 powierzchni pasa drogowego w wysokości 2,00 zł. Stawka ta stoi zaś w sprzeczności z ograniczeniem wynikającym z art. 40 ust. 8 u.d.p. polegającym na wskazaniu dla tego rodzaju obiektów maksymalnej stawki na poziomie 0,20 zł. W rezultacie mamy więc do czynienia w niniejszym przypadku z zaniechaniem legislacyjnym organu gminy, stanowiącym istotne naruszenie prawa, bowiem organ pomijając uregulowanie wymaganej ustawą kwestii, w rezultacie nie wykonał w pełni upoważnienia ustawowego, co czyni uchwalony akt prawa miejscowego niekompletnym. Podobne do powyższych wnioski należy odnieść do § 5 zaskarżonej uchwały. W tym przypadku doszło bowiem do zaniechania ustalenia stawki w odniesieniu do urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak słusznie podniesiono w skardze Prokuratora, lokalny prawodawca ustalił dla wszystkich zajęć pasa drogowego na zasadach wyłączności w celach innych, niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, jedną stawkę w wysokości 3,00 zł. O ile jednak samo ustalenie jednej stawki nie jest jeszcze sprzeczne z ustawą, to ustalenie jej na jednolitym poziomie 3,00 zł, w przypadku gdy nie przewidziano odrębnej stawki dla urządzeń i obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej powoduje, że przekroczona została wartość maksymalna, o jakiej mowa w art. 40 ust. 8 u.d.p., czyli 0.20 zł. Podsumowując, należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty przeciwko zaskarżonej uchwale okazały się zasadne. Sąd uważa jednak, odmiennie niż domagał się tego Prokurator, że stwierdzone naruszenia nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej uchwały wyłącznie we wskazanej skargą części, lecz w całości. Wyjaśnić należy, że Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 3, § 3 pkt 2, § 4 pkt 3, a wobec ujawnionych zaniechań legislacyjnych stwierdzenia nieważności § 4 pkt 4 oraz § 5 zaskarżonej uchwały "w części, w jakiej dotyczą one obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej wskazanej w pkt I Uchwały Rady Gminy w Brzeźniu". Należy jednak zauważyć, że dokonywana w niniejszym postępowaniu kontrola sądowa polega na badaniu legalności przepisów istniejących, tj. na ocenie zgodności przepisów zawartych w analizowanym akcie prawa miejscowego z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, nie zaś przepisów, których w akcie prawa miejscowego zabrakło. Podkreślić należy, że zaniechanie legislacyjne czyni dany akt niekompletnym poprzez niewypełnienie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie ma w takim przypadku możliwości, aby swoim działaniem doprowadzić do stanu zgodności z prawem, bowiem nie leży w zakresie jego kognicji uregulowanie kwestii, które w danym akcie pominięto. W takim przypadku konieczne staje się więc stwierdzenie nieważności całej uchwały, aby w rezultacie prac nad nową uchwałą lokalny prawodawca uregulował w niej także brakujące zagadnienia. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa, dlatego rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawego w całości, niezależnie od tego, czy w pozostałym zakresie uchwała ta jest zgodna z prawem, czy też prawo to narusza. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. d.cz.