II SA/Gl 1210/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2025 r. sprawy ze skargi D. M., A. M., M. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 czerwca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.163.2022.AG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 24 marca 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) po rozpatrzeniu odwołania A. M. (inwestor, skarżący) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) z dnia 24 marca 2022 r. nr [...], którą nakazano K. G., A. M., S.M. i J. P. jako właścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości K. przy ul. [...], na działce nr [...] Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 5 października 2016 r. J. P. złożył zawiadomienie, iż A. M. bez uzyskania pozwolenia na budowę wybudował budynek gospodarczy i handlowy. PINB postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nałożył na K. G., A. M., S.M. i J. P. jako właścicieli nieruchomości obowiązek przedstawienia w terminie do 28 czerwca 2019 r. dokumentów: – zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności budowy budynku gospodarczego j.w. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, – czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku gospodarczego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego osoby sporządzającej projekt, – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na powyższe postanowienie ŚWINB postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. r., znak [...] utrzymał je w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 780/19 oddalił skargę na postanowienie ŚWINB. Decyzją z dnia 24 marca 2022 r. nr [...] PINB nakazał K. G., A. M., S.M. i J. P. jako właścicielom nieruchomości rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego w miejscowości K. przy ul. [...], na działce nr [...] W uzasadnieniu podał, że termin na złożenie dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku upłynął bezskutecznie. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M.. Jednak wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ŚWINB przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, poczynając od pisma z 5 października 2016 r. zawiadamiającego o wybudowaniu przez skarżącego budynku gospodarczego i pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia. Ponadto przytoczył i omówił podstawę prawną decyzji wskazując, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to w związku z zaistnieniem przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 4 tej ustawy. Według ŚWINB sporny obiekt powstał pod rządami obecnej ustawy Prawo Budowlane, a jego budowa wymagała legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę. W sprawie wdrożono procedurę legalizacyjną. Jednak zobowiązani nie przedłożyli organowi wymaganych dokumentów legalizacyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a w konsekwencji przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji, a ponadto naruszenie art. 48 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i podtrzymanie nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący zmarł, a w jego miejsce wstąpili następcy prawni wymienieni jako skarżący w sentencji wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż wskazano w podniesionych w tej skardze zarzutach. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu ze względu na brak dostatecznego wyjaśnienia aspektu podmiotowego nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. Co prawda, organy zasadnie uznały, że budynek ten stanowi samowolę budowlaną a wobec nieskorzystania z możliwości jego legalizacji powinien on zostać rozebrany. Jednak w ocenie Sądu organy nie przeprowadziły wystarczających rozważań istotnych z punktu widzenia ustalenia do kogo powinien zostać skierowany nakaz rozbiórki. Został on skierowany łącznie do czterech osób, co do których ŚWINB a wcześniej PINB stwierdził, że są obecnymi właścicielami nieruchomości. W zaskarżonej decyzji zabrakło jednak wyjaśnienia, w oparciu o jaką podstawę ustalono, że osoby te należą do kręgu aktualnych (w dacie wydania kontrolowanej obecnie decyzji) właścicieli nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty kwestionowanym przez skarżącego nakazem rozbiórki. W całej sprawie nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania, które swymi początkami sięga 2016 r., co tym bardziej obligowało do weryfikacji aktualnego kręgu właścicieli nieruchomości. Niezależnie od powyższego braku wskazać należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można również dowiedzieć się w oparciu o jakie brzmienie art. 52 Prawa budowlanego organ odwoławczy ustalił krąg podmiotów, do których skierowano nakaz rozbiórki. Jest to brak istotny, gdyż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania art. 52 Prawa budowlanego stanowił, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Treść tego przepisu uległa następnie zmianie. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r poz. 471) art. 52 otrzymał bowiem nowe brzmienie. Zgodnie z nim obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora (ust. 1). Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Co równie istotne, na mocy art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, przepisy ustawy Prawo budowlane stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy organ ustalając krąg adresatów nakazu rozbiórki powinny oprzeć się na dotychczasowym brzmieniu powyższego przepisu. Nie wiadomo jednak, czy organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji miał tego świadomość. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego obowiązek rozbiórki powinien obciążać nie tylko inwestora ale także inne osoby wskazane jako właściciele nieruchomości. Co prawda, organ odwoławczy na stronie 16 decyzji dostrzega obowiązek precyzyjnego zbadania, kto jest inwestorem, a także czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, umożliwiające dokonanie określonych czynności. Jednak spostrzeżenie to nie zostało odniesione do realiów rozpoznawanej sprawy. Przy tym, o ile wskazanie osoby inwestora nie nastręcza żadnych trudności, o tyle kwestia, czy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie niezbędnym do wykonania nakazu rozbiórki nie została w żaden sposób wyjaśniona. W kontekście powyższych braków dostrzec należy, że według utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, wypracowanego w oparciu o dotychczasowe brzmienie art. 52 Prawa budowlanego, wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1530/19). Zaznaczyć przy tym należy, że w orzecznictwie na tle dotychczasowego brzmienia art. 52 Prawa budowlanego wielokrotnie wskazywano, że zasadniczo kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2023 r. II OSK 139/20 i powołane tam wyroki NSA). Przyjmuje się przy tym, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki NSA z dnia: 24 października 2014 r. II OSK 947/13, 3 lutego 2017 r. II OSK 1264/15, 10 maja 2013 r. II OSK 66/12, 8 grudnia 2016 r. II OSK 1278/16, 14 lutego 2017 r. II OSK 1291/15, 19 kwietnia 2016 r. II OSK 2116/15, 3 marca 2017 r. II OSK 1657/15 oraz Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, wyd. III, opublikowany: WK 2016, pkt 2, 3, 4 i 6 do art. 52). Zgodzić się więc co do zasady można z organem odwoławczym, że kwestia posiadania tytułu prawnego niezbędnego do wykonania nakazu rozbiórki ma istotne znaczenie. Jednak nie uprawniało to organu do tego, aby obowiązek ten kierować od razu do wszystkich osób uznanych za właścicieli, bez uprzedniego jednoznacznego stwierdzenia, że inwestor nie będzie mógł sam prawidłowo wykonać nakazu rozbiórki, gdyż brak po jego stronie wystarczającego prawa do dysponowania tą nieruchomością. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, że ŚWINB w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. oraz określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania w kwocie 500 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przede wszystkim dokona wyczerpujących ustaleń w zakresie ustalenia adresata nakazu rozbiórki oraz wyczerpująco uzasadni dokonany wybór. Czyniąc te ustalenia organ powinien uwzględnić zmiany podmiotowe w kręgu właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w tym w pierwszej kolejności powinien im umożliwić legalizację spornego budynku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.