I OSK 993/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1928/24 o odrzuceniu skargi H.S. na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 marca 2022 r. nr 505/2022 w przedmiocie powierzenia w zarząd i administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy niektórych nieruchomości położonych w Warszawie w dzielnicy Wola postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 24 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wa 1928/24 odrzucił skargę H.S. (dalej: skarżąca) na zarządzenie Prezydenta m. st. Warszawy z 29 marca 2022 r. nr 505/2022 w przedmiocie powierzenia w zarząd i administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy niektórych nieruchomości położonych w Warszawie w dzielnicy Wola, w części dotyczącej nieruchomości przy ulicy [...] w Warszawie, obręb [...], nr działki [...] ujawnionej w pozycji [...] załącznika do zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przyjął, że wbrew stanowisku skarżącej, zaskarżone zarządzenie nie stanowi formy działania administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone zarządzenie nie nakłada obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych, w tym spornego między organem a stroną skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ulicy [...] w Warszawie, stąd też nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż pozostaje wyłącznie w sferze organizacji wewnętrznej m. st. Warszawy, co wyłącza dopuszczalność skargi. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia skarżąca, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji pozbawienie prawa do sądu i odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że: - zaskarżone zarządzenie nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej, ponieważ nie nakłada obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych, w tym spornego między organem a stroną skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, a przez to nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie zaskarżone zarządzenie jako akt regulujący zadania publiczne jest aktem z zakresu administracji publicznej i podlega kognicji sądów administracyjnych; - zaskarżone zarządzenie, dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, odnoszące się do sfery kierownictwa wewnętrznego w ramach struktury m. st. Warszawy, nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż pozostaje wyłącznie w sferze organizacji wewnętrznej m.st. Warszawy, co wyłącza dopuszczalność skargi, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie akt ten mający oparcie w przepisach ustawowych i regulujący sprawę z zakresu zadań publicznych, jakim jest materia gospodarowania mieniem komunalnym, jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że pojęcie spraw z zakresu administracji publicznej powinno być rozumiane szeroko i jak podkreśla się w orzecznictwie, przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej nawet jeśli zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. Zaskarżone zarządzenie zawiera kategoryczne stwierdzenia wyznaczające konkretne dyspozycje z zakresu zarządzania mieniem co do nieruchomości zawartych w załączniku do zarządzenia, powierzając ich zarząd i administrowanie podległej organowi jednostce organizacyjnej, co bezpośrednio oddziałuje na prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie, której nieruchomość została oddana przez organ we współużytkowanie wieczyste i posiadanie (zarząd i administrowanie) i która to nieruchomość nie należy do gminnego zasobu nieruchomości. Powołując się na szereg orzeczeń wyjaśniających właściwość sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że zawężenie pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej prowadziłoby do sytuacji, w której organy administracji publicznej mogłyby podejmować działania bez jakiejkolwiek podstawy prawnej i tym samym byłyby one poza kontrolą sądową. Brak jest natomiast instrumentu prawnego dla wyeliminowania przez sąd powszechny nieruchomości z załącznika do zaskarżonego zarządzenia. Takie uprawnienie posiada wyłącznie sąd administracyjny na gruncie art. 3 § 2 p.p.s.a. W odniesieniu do powołanej przez Sąd I instancji uchwały I OPS 14/13, skarżąca kasacyjnie podniosła, że wymieniony przez Sąd katalog wyróżniający akty z zakresu administracji publicznej nie został objęty treścią uchwały, lecz został wyróżniony w uzasadnieniu tej uchwały, a ponadto w uzasadnieniu wskazanej uchwały NSA stwierdził, że "akty z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. są rozumiane jako akty organów samorządowych niezawierające przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mogą zatem to być akty o charakterze ogólnym wewnętrznego obowiązywania, jak regulaminy kierowane do podległych organów czy jednostek, oraz o charakterze zewnętrznym, byle miały oparcie w materii publicznoprawnej. (...) Gdy są to akty mające charakter uchwał czy zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas są zaliczane do omawianej kategorii". NSA w uchwale nie określił wskazywanych przez Sąd I instancji cech jako cechy konstytutywne tych aktów, tj, takie, których brak dyskwalifikowałby je jako akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie skarżącej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 S 2 pkt 6 p.p.s,a, obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądów powszechnych. Jest to także uzasadnione koniecznością zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom aktywności administracji publicznej, która ukierunkowana jest na unikniecie tej kontroli. Sąd I instancji nie dostrzegł zaś władczych rozporządzeń w treści zaskarżonego zarządzenia, w szczególności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym, stanowiących niezasadną podstawę dla organu do kierowania roszczeń pieniężnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, nie domagając się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Mając podstawę do zastosowania tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, niezależnie od złożonych w sprawie oświadczeń stron. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżone zarządzenie w odniesieniu do podmiotów zewnętrznych nie nakłada obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych, co oznacza, że nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., gdyż pozostaje wyłącznie w sferze organizacji wewnętrznej m. st. Warszawy. Przepis art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. przewiduje skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, o jakich mowa w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Słuszność ma skarżąca kasacyjnie, że uprawnienie do kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego należy interpretować szeroko. W tym kierunku zmierza orzecznictwo sądowoadministracyjne, a podane w skardze kasacyjnej przykłady orzeczeń to potwierdzają. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problematyka zaliczenia aktów do kategorii aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. jest skomplikowana, dlatego nie ma podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności skargi na podstawie ogólnych i wybiórczo wskazanych kryteriów. Należy także zgodzić się z poglądem, że wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki, co wyklucza zawężającą wykładnię art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntował się pogląd o dopuszczalność zaskarżenia zarządzeń stanowiących akty z zakresu administracji publicznej dotyczące gospodarowania mieniem gminnym, uznający, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a., należy interpretować w sposób szeroki (por. uchwała NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, wyrok NSA z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Akt organu z zakresu administracji publicznej może zatem pozostawać w związku ze sprawą cywilną i nie wyklucza to administracyjnego charakteru sprawy. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzono, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 361/16). Niezależnie jednak od powyższego oraz argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że gospodarka komunalna obejmuje zarówno działania ze sfery dominium, jak i ze sfery imperium, bez nich bowiem nie da się osiągnąć celu, o który chodzi ustawodawcy (M. Kulesza, Gospodarka komunalna - podstawy i mechanizmy prawne, ST 2012/7-8/s. 8-10). Zaskarżone zarządzenie jest aktem wewnętrznym, podjętym w strukturze kierowniczej, w ramach uprawnień jakie przysługują Prezydentowi m.s.t. Warszawy do powierzenia zarządu jednostce budżetowej. Zarządzenie stanowi akt woli organu, przekazujący w strukturze wewnętrznej gminy określone uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, że jest aktem administracyjnym wewnętrznym. Jest aktem wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 i 583), art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021r. poz. 1899). W ramach dominium powierza zarząd i administrowanie wymienionymi w załączniku nieruchomościami jednostce budżetowej - Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. W sposób bezpośredni realizuje ustawowe kompetencje właścicielskie gospodarowania mieniem komunalnym. Zakład działa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych i realizuje zadania w zakresie gospodarowania: mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy, podejmuje działania na rzecz określania sposobu zarządu nieruchomością wspólną, dokonuje wyboru zarządu lub ustanowienia zarządcy przymusowego, wykonuje inne zadania powierzone przez organy m.st. Warszawy z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem i zasobem nieruchomości m.st. Warszawy. Zarządzenie w sprawie powierzenia w zarząd i administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m.st. Warszawy niektórych nieruchomości położonych w Warszawie w dzielnicy Wola rzeczywiście nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej. Powierzenie w zarząd i administrowanie nieruchomości będącej w zasobie gminnym jednostce budżetowej nie jest aktem zewnętrznym ani kreującym uprawnienia lub je znoszącym. Kwestie sporu dotyczącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz wykazania uprawnień do sprawowania zarządu nieruchomością przez skarżącą nie są związane z aktem wewnętrznym Prezydenta m.st. Warszawy, ani nie mogą zostać rozstrzygnięte przez sąd administracyjny. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wniosek pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie podlegał uwzględnieniu, a to ze względu na brak podstaw do stosowania art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).