II OSK 2571/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 10 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (dalej uchwała krajobrazowa), umorzył postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Wyrok ten zapadał w następujących okolicznościach: 1.2. Kwestionowanej uchwale skarżąca zarzuciła, iż jest ona treściowo niezrozumiała, o skomplikowanej strukturze, bazującej na niejasnych definicjach legalnych, unikającej przy opisywaniu zasad posadowienia reklam konstrukcji zakazu, uniemożliwiającej ustalenie hipotez norm prawnych z niej wynikających. Zarzucono także: - wprowadzenie w uchwale krajobrazowej nadmiernych ograniczeń w zakresie ustalenia ilości i wielkości dopuszczonych tablic i urządzeń reklamowych, w tym parametrów dotyczących szyldów; - naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 37a ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp), art. 140 Kodeksu cywilnego oraz naruszenie art. 2, art. 22, w zw. z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust 3 Konstytucji RP; - brak określenia maksymalnej wysokości dla szyldów na totemach w strefach SR, S2 i S3 określonych w § 13, § 15 i § 17 uchwały - będącej istotnym parametrem "warunków sytuowania", o którym mowa w art. 37a ust 2 upzp; - wprowadzenie dyskryminacyjnych podmiotowo zapisów dotyczących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, obrazę zasady równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP; - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z 9 maja 2010 r. o informowaniu o cenach towarów i usług w zakresie, w jakim przepisy uchwały ograniczające możliwość ustawienia tablicy z menu restauracji wzdłuż linii drive'a, oraz nie pozwalają na uwidocznienie cen w miejscu sprzedaży detalicznej; - bezprawne nakazanie w treści § 9 pkt 2 uchwały upublicznienia danych właściciela tablicy, co oprócz przekroczenia kompetencji w zakresie określonej w art. 37a upzp delegacji stanowi naruszenie ochrony danych osobowych, a przez to obrazę art. 51 Konstytucji RP, art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 16 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. - brak kompleksowego uregulowania tych zasad, tj. uregulowanie warunków w sposób niepełny, w szczególności brak opisu zasad ustalenia pierwszeństwa w stosunku do tablic i urządzeń reklamowych posiadających te same parametry (podobną wielkość i odległość od ulicy); - brak określenia zasad dostosowania tablic już istniejących będących integralną częścią utworu architektonicznego zatwierdzonego w drodze pozwolenia na budowę, a zatem naruszenie art. 37a ust. 9 upzp, poprzez jego wadliwe zastosowanie. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 18 czerwca 2019 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu udzielenia odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne, z którym wystąpił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 166/18. 1.4. Postanowieniem z 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 7/19 podjęto postępowanie sądowe. 1.5. Sąd Wojewódzki opisanym na wstępie wyrokiem z 10 lipca 2024 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych skarżącej istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały i wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 (Dz. U. poz. 2739, OTK-A 2023/102) orzekł, że art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Mając zaś ww. rozstrzygnięcie TK na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamym zagadnieniem spornym, oceną legalności uchwały krajobrazowej, które zostało już rozstrzygnięte ww. wyrokiem NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, Sąd I instancji wskazał, że jest związany - na podstawie art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa) - oceną prawną dokonaną w tym wyroku. Wynika z niej jednoznacznie, że NSA uznał za istotnie naruszające prawo jedynie te zapisy zaskarżonej uchwały, które dotyczą tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. W pozostałym zaś zakresie uznał zapisy uchwały krajobrazowej za zgodne z prawem. Z tych względów Sąd umorzył postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim NSA stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie – kierując się oceną prawną zapisów zaskarżonej uchwały dokonaną w powyższym wyroku NSA – Sąd skargę jako niezasadną oddalił. Jak wynika z sentencji ww. wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., stwierdzona została nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, wynikające z orzeczenia NSA, sprawia, że Sąd został pozbawiony w tym zakresie przedmiotu kontroli, co czyniło postępowanie sądowe w niniejszej sprawie w tej części bezprzedmiotowym. Powyższe oznaczało, że istniała podstawa do umorzenia postępowania, o czym Sąd I instancji orzekł na mocy art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa w punkcie pierwszym wyroku. Jednocześnie Sąd Wojewódzki, mając na uwadze dokonaną przez NSA pozytywną ocenę prawną pozostałych zapisów uchwały i trybu jej podjęcia, zgodnie z art. 170 Ppsa uznał się związany tą oceną i na podstawie art. 151 Ppsa w pozostałym zakresie oddalił skargę. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy: 1) art. 170 Ppsa poprzez związanie się rozstrzygnięciem NSA w zakresie innej sprawy o sygn. II OSK 1951/19, pomimo iż NSA w innej sprawie nie odniósł się do oceny zapisów uchwały dotyczących szyldów, w tym w szczególności WSA pominął, iż zarzuty skarżących w tamtych sprawach oraz sam wyrok NSA w tamtej sprawie nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit d, w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej - a zatem nie doszło związania sądu wojewódzkiego w zakresie wyrokowania co do szyldów, przeznaczenia terenu pod usługi w związku z wykonywaniem praw właścicielskich i prowadzeniem działalności na tej samej nieruchomości, co oznakowanie; 2) art. 170 Ppsa, poprzez przyjęcie przez WSA, że w zakresie w jakim NSA nie odniósł się do określonych kwestii należy przyjąć, iż zbadał je i ocenił in gremio jako pozytywne, gdy tymczasem sądy orzekają w granicach sprawy i odnoszą się do postawionych zarzutów w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego określonego skarżącej; 3) art. 151 w zw. z art. 170 Ppsa poprzez ich niekonsekwentne zastosowanie, gdyż Sąd I instancji uznał się związany jednym z wyroków NSA, ale nie czuł się związany innym prawomocnym wyrokiem WSA, pomimo iż przedmiot zaskarżenia był tam tożsamy, a zatem poczynioną przez siebie argumentację w zakresie stosowania art. 170 Ppsa sąd stosuje wybiórczo; 4) art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa poprzez uznanie, iż doszło do bezprzedmiotowości postępowania w związku ze zniknięciem przedmiotu kontroli, gdy tymczasem przepisy dotyczące szyldów w zaskarżonej uchwale krajobrazowej wciąż wiążą stronę, ograniczają jej prawo do wykorzystania pod szyldy nieruchomości w związku z funkcją usługową; a ponadto przyjęcie przez Sąd zaistnienia bezprzedmiotowości w sprawie przed WSA, już po orzeczeniu wyroku przez NSA, oznaczałoby nieakceptowalną tezę, że jednocześnie były prowadzone dwa postępowania w tej samej sprawie; 5) art. 133 § 3 w zw. z art. 139 Ppsa, gdyż: nie doszło do wyrokowania w granicach tej sprawy tylko oparto się na wyroku w innej sprawie; nie doszło do wyrokowania poprzez ogłoszenie wyroku na ostatnim posiedzeniu, a Sąd Wojewódzki odroczył jego ogłoszenie po zamknięciu rozprawy, po czym odstąpił od ogłoszenia wyroku, i otworzył rozprawę na nowo - robiąc to bezpodstawnie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie NSA; 6) art. 134 § 1 Ppsa, gdyż Sąd zamiast stwierdzić nieważność przepisów uchwały dotyczących szyldów w odniesieniu do nieruchomości skarżącej w części umorzył postępowanie i w części oddalił jej skargę uznając, że sprawa została przesądzona w innym wyroku NSA; 7) art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez naruszenie prawa do sądu, w tym naruszenie zasady dwuinstancyjności - co stanowi także obrazę przepisów art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 Ppsa poprzez pozbawienie skarżącej prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie samodzielnej oceny legalności przepisów zaskarżonej uchwały dokonanej przez Sąd w pierwszej instancji, a zatem skarżąca została związana w pierwszej instancji od razu wyrokiem NSA wydanym w sprawie, w której nie brała udziału. Wskazany zarzut stanowi także o wadliwym zastosowaniu prawa materialnego, gdyż przepisy Konstytucji w zakresie prawa do sądu w dwóch instancjach można uznać za materialne prawo podmiotowe; 8) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku oraz pozbawienia skarżącej możliwości zapoznania się z uzasadnieniem do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1951/19, gdyż uzasadnienie to nie zostało opublikowane w bazie orzeczeń, co uniemożliwiło skarżącej zweryfikowanie w terminie do złożenia kasacji tez, na które powołuje się Sąd oraz zapoznanie się z motywami, które Sąd uznaje za istotne i wiążące. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie postanowień i uznanie ich wadliwości jako wydanych bez podstawy prawnej w zakresie: wydanego postanowienia WSA w Gdańsku z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie odroczenia ogłoszenia wyroku oraz wydanego postanowienia WSA w Gdańsku z 30 kwietnia 2024 r. w sprawie otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy oraz ponownego jej odroczenia i wyznaczenia z urzędu jej terminu. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna częściowo jest usprawiedliwiona. 4.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Jest zatem rzeczą oczywistą, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. przepisów spowodowało bezprzedmiotowość prowadzonego w tym zakresie w niniejszej sprawie postępowania sądowego. Przy tym, jak zasadnie wskazuje to organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skutek w postaci nieważności obejmuje wszystkie postanowienia uchwały krajobrazowej w zakresie, w jakim znalazłyby one zastosowanie do tablic i urządzeń już wcześniej istniejących i posadowionych na podstawie zgody budowlanej. Całkowicie błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że przepisy dotyczące szyldów w zaskarżonej uchwale krajobrazowej w odniesieniu do tej kategorii szyldów wciąż wiążą stronę. 4.3. Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa oraz w tym zakresie art. 134 § 1 Ppsa jest niezasadny. Ponowna kontrola legalności tej części uchwały przez Sąd Wojewódzki spowodowałaby wystąpienie przesłanki skutkującej jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 Ppsa. Nie można było bowiem oceniać merytorycznie zarzutów skargi, kiedy w momencie orzekania przez Sąd zaistniała sytuacja, że nie ma w obiegu prawnym zapisów przedmiotowej uchwały, które zostały zaskarżone również w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. 4.4. Usprawiedliwione są natomiast zarzuty naruszenia art. 170 Ppsa. Określona w art. 170 Ppsa moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu tak do organu administracji publicznej, jak i do sądu administracyjnego oznacza, iż muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie weryfikowana, a tym bardziej odmiennie rozważona. Przedmiotowe związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich zdeterminowały one treść jego sentencji. Jak się przyjmuje jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 Ppsa polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2469/19 i cytowane tam orzecznictwo). Natomiast zaskarżony wyrok został wydany w całkowitym oderwaniu od treści art. 101 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej usg). W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy (por. np. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 826/15; wyrok NSA z: 25 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3040/20, 9 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3843/18, 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1434/21). Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa. 4.5. Zasadnie wskazuje skarżąca na odmienną sytuację prawną wynikającą z faktu, że dotyczy on oznakowania, które należy kwalifikować jako szyldy w rozumieniu art. 2 pkt 16d upzp, a więc oznakowania informującego o działalności prowadzonej na danej nieruchomości. Powołany wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. nie odnosił się do treści § 8 ust. 4 pkt 1, 2 i 6 lit. b oraz ust. 5 pkt 3 lit d, w zw. z § 4 pkt 21 i pkt 38, § 13 ust. 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 2 i § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały krajobrazowej i nie analizował kwestii dotyczącej zakresu ingerencji dotyczącej szyldów. Kluczowe znaczenie dla rozróżnienia sytuacji prawnej skarżącej i oceny zakresu ingerencji uchwałą krajobrazową ma ta okoliczność, że skarżąca nie wykorzystuje nieruchomości, na których buduje restauracje do umieszczania innych reklam, nigdy w jakiekolwiek sposób nie dochodzi na terenie jej restauracji do promowania cudzych usług lub produktów. Skarżąca instaluje zatem wyłącznie oznakowania dotyczące jej znaku graficznego, oraz jej rodzaju działalności. Wskazane oznakowanie przy restauracji staje się zatem warunkiem prowadzenia na danej nieruchomości zorganizowanego przedsiębiorstwa. W związku z powyższym w niniejszej sprawie odmienny jest zakres ingerencji od tego, który był przedmiotem oceny w granicach indywidualnych interesów prawnych skarżących w ww. wyroku z 24 kwietnia 2024 r. Sąd Wojewódzki nie mógł uchylić się od merytorycznej oceny zarzutów dotyczących zasady równego traktowania, proporcjonalności względem własności skarżącej i swobody prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. W tym zakresie zasadnie zarzuca się również naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 78 Konstytucji RP. 4.6. Zasadność powyższych zarzutów skargi kasacyjnej czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 133 § 3 w zw. z art. 139 Ppsa oraz oceny legalności postanowień Sądu Wojewódzkiego z 17 kwietnia 2024 r. w sprawie odroczenia ogłoszenia wyroku oraz z 30 kwietnia 2024 r. o otwarciu na nowo zamkniętej rozprawy oraz ponownego jej odroczenia i wyznaczenia z urzędu jej terminu. 4.7. Ze wskazanych wyżej względów konieczne stało się, na podstawie art. 185 Ppsa, uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji przeanalizuje legalność uchwały krajobrazowej w granicach interesu prawnego skarżącej. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności uchwały krajobrazowej. 4.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono zaś od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości (punkt 3 sentencji wyroku).