II OSK 1828/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 136/22 w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.172.2021.ASt w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz A.W. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 136/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi A.W., uchylił postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (zwanego dalej: WINB) z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.172.2021.ASt oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r. znak PINB.5160.30.202I.IP, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie (zwany dalej: PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie wolnostojącego urządzenia reklamowego na terenie działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...] obręb D., gmina B., powiat k. - realizowane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, zasadach jej obliczania. Pismem z dnia 21 września 2021 r. A.W. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem podnosząc, że bez własnej winy nie brała w nim udziału, gdyż nie doręczono jej tego postanowienia. Postanowieniem z dnia 4 października 2021 r. nr 78/2021, PINB na podstawie art. 149 § 3 i 4 w zw z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm; zwanej dalej: k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2021 r., uznając, że nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i art. 126 k.p.a., albowiem skarżącej jako stronie postępowania doręczono postanowienie z dnia 20 sierpnia 2021 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie A.W. zarzuciła naruszenie art. 42 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. przez błędne uznanie, iż zostało jej skutecznie doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie postępowania legalizacyjnego oraz postanowienie organu będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania i w konsekwencji błędne uznanie, iż nie zachodzi sytuacja, iż skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu zażalenia WINB postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r. nr WOA.7722.172.2021.Ast, uchylił postanowienie PINB z dnia 4 października 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. WINB uznał, że ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, dlatego też w celu ustalenia wystąpienia wskazanej powyżej przesłanki, określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ powiatowy powinien wznowić postępowanie w niniejszej sprawie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania, wydać stosowne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 151 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A.W. zarzuciła postanowieniu WINB naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 i art. 149 § 1 k.p.a. polegające na tym, że uchylając postanowienie organu I instancji nie orzekł co do istoty, tj. nie wznowił postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem PINB z dnia 20 sierpnia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 136/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. postanowienie WINB z dnia 15 grudnia 2021 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. nie wprowadza generalnej możliwości wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie, gdyż prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania, a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień niemających wpływu na sposób zakończenia postępowania. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, że przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie. Instytucja wznowienia znajduje zastosowanie do postępowania zakończonego decyzją ostateczną i tylko niektórymi postanowieniami mającymi charakter ostateczny. Wstrzymanie budowy nie stanowi odrębnej sprawy, lecz jest częścią prowadzonego postępowania w przedmiocie jej legalności. Postanowienie o wstrzymaniu budowy to bowiem pierwszy etap zasadniczego postępowania zmierzającego do likwidacji skutków samowoli budowlanej i jest z nim ściśle zespolone. Należy do rozstrzygnięć wydanych w jego toku, które finalnie kończy dopiero decyzja rozbiórkowa lub legalizacyjna. Postanowienie to nie stanowi ani o zakończeniu postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej, ani nie jest funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie, gdyż jest tylko etapem prowadzonego postępowania, które zostało wszczęte z urzędu. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 126 k.p.a., nie przewiduje wznowienia postępowania co do jego części. Z tych też względów wykluczone jest zastosowanie instytucji wznowienia względem etapu postępowania legalizacyjnego zakończonego postanowieniem wstrzymującym budowę. W skardze kasacyjnej A.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c w zw. z 126 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 48 ust 1 i 4 p.b., polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, iż postępowanie zakończone wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust 1 p.b. nie podlega wznowieniu, podczas gdy rzeczone postanowienie jest postanowieniem funkcjonalnie zbliżonym do decyzji kończącej postępowanie, mogącym być przedmiotem postępowania wznowieniowego; 2) art. 134 § 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, błędnej oceny prawnej (kwestionującej dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy) i błędnego zalecenia co do dalszego postępowania, (uwzględnienia wskazanej ocenę prawnej i podjęcie stosownie do tej oceny rozstrzygnięcia), w następstwie których może dojść do pogorszenia sytuacji skarżącej w stosunku do tej, która wynika z postanowienia WINB. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniła, że objęte wnioskiem o wznowienie, postanowienie PINB z dnia 20 sierpnia 2021 r. zostało wydane w sprawie budowy obiektu reklamowanego w obrębie drogi ekspresowej [...] - odcinek [...] (węzeł D.) na działce oznaczonej numerem geodezyjnym [...], obr. D., B., powiat k. i przesądzono nim, że skarżąca kasacyjnie realizując ww. budowę dopuściła się samowoli budowlanej wobec czego orzeczono o wstrzymaniu budowy. Niewątpliwe postanowienie to nie stanowi ani o zakończeniu postępowania w sprawie ww. samowoli budowlanej, ani nie jest funkcjonalnie zbliżone do decyzji kończącej postępowanie, gdyż jest tylko etapem prowadzonego postępowania. Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie może być przedmiotem postępowania wznowieniowego jest błędne i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Postępowanie zakończone wydaniem na podstawie art. 48 ust 1 p.b. postanowienia o wstrzymaniu budowy, może bowiem być przedmiotem wznowienia. Odpowiednie stosowanie na podstawie art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie, jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej kwestionowane jest stanowisko Sądu I instancji, w zakresie braku możliwości wznowienia postępowania zakończonego wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. postanowieniem organu nadzoru budowlanego o wstrzymaniu budowy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie podzielił stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać, że: przepisy, do których następuje odesłanie należy stosować bez żadnych zmian w ich dyspozycji, należy je stosować z pewnymi modyfikacjami, albo przepisy te nie mogą być stosowane do drugiego zakresu odniesienia, głównie ze względu na ich bezprzedmiotowość bądź też całkowitą sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla tych stosunków, do których miałyby one być stosowane odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów polega więc na uwzględnieniu pewnych podobieństw przedmiotów normatywnych, jak również odmienności i specyfiki instytucji lub rozwiązania prawnego, do których mają być stosowane przepisy. Chodzi bowiem o to, że ustawodawca nie formułuje dla tych sytuacji odrębnych przepisów, lecz – w zakresie nieuregulowanym w ustawie – odsyła do przepisów już obowiązujących, uważając, że mogą być one stosowane także do określonych instytucji lub rozwiązań prawnych, tyle że stosowane odpowiednio (wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., III OSK 2743/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 13 grudnia 2017 r., II OSK 800/17 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, podzielany przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, że odpowiednie zastosowanie art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie nie może oznaczać stosowania tego przepisu wyłącznie do postanowień kończących postępowanie, bowiem stanowiłoby to bezpośrednie stosowanie tego przepisu i czyniłoby zbędnym umieszczenie przez prawodawcę w art. 126 k.p.a. zastrzeżenia o jedynie odpowiednim stosowaniu do postanowień tych przepisów. Przyjęcie takiej wykładni prawa wiązałoby się także z pominięciem specyfiki postanowień, które co do zasady są orzeczeniami procesowymi nie kończącymi postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, jakoby regulacja zawarta w art. 126 k.p.a. wprowadzała generalną możliwość wznawiania postępowania, w stosunku do wszystkich postanowień, od których przysługuje zażalenie. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej z punktu widzenia zasady racjonalności prawodawcy sytuacji, w której wznowienie postępowania nie służyłoby od decyzji niekończącej postępowania (decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.), a jednocześnie ten nadzwyczajny środek prawny byłby dopuszczalny w stosunku do zaskarżalnych postanowień nie mających wpływu na sposób zakończenia postępowania, takich jak na przykład postanowienie o zawieszeniu postępowania, względnie postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Odpowiednie stosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, przepisów dotyczących wznowienia postępowania, oznacza, iż przepisy te znajdą zastosowanie do tego rodzaju zaskarżalnych postanowień, które funkcjonalnie zbliżone są do decyzji kończących postępowanie, przez co rozumieć należy zarówno postanowienia kończące postępowanie (np. postanowienie o wymierzeniu grzywny z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego), jak i postanowienia, które wprawdzie postępowania w danej sprawie administracyjnej nie kończą, ale przesądzają w całości bądź w części o sposobie zakończenia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji uchylając postanowienie Wojewody błędnie przyjął, iż nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem wydanym w toku postępowania legalizacyjnego o wstrzymaniu budowy. Wprawdzie postanowienie, tego typu nie kończy postępowania w sprawie administracyjnej, ale ma bezpośredni wpływ na treść decyzji kończącej postępowanie. Postępowanie o wstrzymaniu budowy determinuje dalszy tok postępowania legalizacyjnego. Ponadto kontynuowanie budowy, pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażone w skardze kasacyjnej poglądy, że wydane na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. postanowienie o wstrzymaniu budowy podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązany będzie dokonać kontroli postanowienia Wojewody m.in. w zakresie wyrażonego w nim stanowiska dotyczącego konieczności wznowienia postępowania w celu oceny wystąpienia wskazanej we wniosku z dnia 21 września 2021 r. podstawy wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.