III SA/Gd 668/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni z dnia 24 września 2024 r. nr 35/2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na podstawie art. 16 ust. 1, art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 punkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p.". w związku z art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, złożonego przez R. K. w dniu 12 września 2024 r., Dyrektor Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni decyzja z 24 września 2024 r. nr 35/2024 odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie tego, czym konkretnie zajmowali się poszczególni członkowie Komitetu Organizacyjnego VI Edycji Konferencji "Wojna i morze" podczas organizacji przedsięwzięcia oraz tego, kto przeprowadził selekcję zgłoszonych na VI Edycję Konferencji "Wojna i Morze" referatów. Organ wyjaśnił, że wniosek został złożony po odrzuceniu w dniu 10 czerwca 2024 r. zgłoszenia wnioskodawcy na wyżej wymienioną konferencję przez jej komitet organizacyjny oraz kilkukrotnej odmowie udzielenia wnioskodawcy dostępu do innych informacji dotyczących wyżej wymienionej konferencji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że żądana informacja publiczna w praktyce nie służy interesowi publicznemu, ale partykularnemu interesowi wnioskodawcy. Tymczasem zgodnie z przywołanymi w decyzji orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego informacja w takim wypadku nie powinna być udzielana. Aby żądana informacja uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". W skardze na powyższą decyzję R. K. zarzucił organowi naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez odmowę udzielenia żądanej informacji publicznej oraz art. 225 k.p.a. i art. 63 Konstytucji RP poprzez szykanowanie osoby skarżącego przez organ. Skarżący podniósł, że konferencja była finansowana z funduszy publicznych, informacje o konferencji były szeroko propagowane w Internecie. Wstęp dla publiczności był wolny, a konferencja była transmitowana na żywo poprzez kanał internetowy organu. Działania komitetu organizacyjnego stanowią zatem informację publiczną i żądanie jej nie stanowi partykularnego interesu wnioskodawcy. Nadto opisał okoliczności związane z jego zgłoszeniem się do udziału w konferencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu z treści skargi wynika, że pytania skarżącego zmierzają w praktyce do ustalenia, kto odrzucił jego referat i z jakich przyczyn. Cele skarżącego były więc partykularne, stad organ był uprawniony do odmowy udzielenia informacji. Na rozprawie w dniu 27 marca 2025 r. skarżący, podtrzymując skargę, oświadczył, że jego intencja jest wyjaśnienie, jak funkcjonuje Muzeum jako instytucja publiczna oraz że odmowa udostępnienia informacji publicznej i odmowa przyjęcia jego referatu są przejawami jego szykanowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 ust. 1 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych (pkt 4). Odnosząc się do spornego między stronami postępowania zagadnienia, a mianowicie, czy dla oceny, że mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, istotne jest to, z jakich powodów (motywów) wnioskodawca żąda określonych informacji, Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej motywy jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (zob. wyrok NSA z 2 marca 2018 r. I OSK 2160/17, CBOSA). Przyjęcie poglądu zaproponowanego przez organ, zgodnie z którym o publicznym charakterze informacji decydować ma kryterium "sprawy indywidualnej" podmiotu wnioskującego, prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji, jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. W konsekwencji powyższego ta sama informacja raz miałaby charakter informacji publicznej, a innym razem nie, w zależności od tego czy z wnioskiem występuje podmiot w sprawie indywidualnej, czy też nie. Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (w sprawie indywidualnej), prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24, CBOSA). Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17, CBOSA). W wyroku o sygn. akt III OSK 1362/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił dodatkowo, że analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami. O ile kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. Także w doktrynie podkreśla się że "[p]owody, dla których uprawniony podmiot występuje o jej udostępnienie nie mogą rzutować na tę ocenę. Kryteria uznania za informację publiczną muszą być zobiektywizowane i znajdować podstawę w przepisach komentowanej ustawy" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Komentarz do Ustawy o dostępie do informacji publicznej SIP LEX). (...) Dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, ani cel, dla jakiego żąda on udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a w konsekwencji prowadzić do odmowy jego ochrony. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że stanowisko organu opierającego zasadność odmowy uznania żądanej informacji za informację publiczną na zakwalifikowaniu jej jako informacji w sprawie indywidualnej skarżącego, czy też jako dotyczącej jego partykularnego interesu, nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku organu kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy (celu) w uzyskaniu informacji publicznej. Nie mogło zatem stanowić uzasadnienia dla odmowy udostępnienia żądanej informacji, którą w istocie organ traktuje jako informacje publiczną, twierdzenie organu, że w praktyce pytania skarżącego zmierzają do ustalenia, kto odrzucił jego referat i z jakich przyczyn. Argumentacja ta jest jednocześnie nieadekwatna do treści wniosku dostępowego, w którym skarżący domagał się podania zakresu działania poszczególnych członków komitetu organizacyjnego konferencji oraz tego, kto przeprowadził selekcję zgłoszonych na konferencje referatów. Należy podkreślić, że żądana przez skarżącego informacja dotyczy sfery faktów, została wytworzona w ramach działalności organu władzy publicznej i zawiera informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie nie jest bowiem wątpliwe ani sporne to, że Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni jest państwową instytucją kultury działającą m.in. na podstawie ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 385) i posiadającą osobowość prawną, o czym wprost stanowi udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Statut Muzeum (§ 1 i § 5). W art. 1 ustawy o muzeach wskazano, że muzeum jest jednostką organizacyjną nienastawioną na osiąganie zysku, której celem jest gromadzenie i trwała ochrona dóbr naturalnego i kulturalnego dziedzictwa ludzkości o charakterze materialnym i niematerialnym, informowanie o wartościach i treściach gromadzonych zbiorów, upowszechnianie podstawowych wartości historii, nauki i kultury polskiej oraz światowej, kształtowanie wrażliwości poznawczej i estetycznej oraz umożliwianie korzystania ze zgromadzonych zbiorów. Z art. 2 ww. ustawy wynika, że muzeum realizuje cele określone w art. 1, w szczególności przez: prowadzenie działalności edukacyjnej (pkt 7). Muzeum jest więc podmiotem wykonującym zadania publiczne, a jego Dyrektor jest zobowiązany do udostępnienia posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 ustawy). Żądane przez skarżącego dokumenty dotyczą natomiast działalności edukacyjnej Muzeum finansowanej ze środków publicznych. Jak bowiem wynika z pisma Dyrektora Muzeum z dnia 5 września 2024 r. skierowanego do skarżącego (vide: k. 36 akt) VI edycja Konferencji "Wojna i morze" została sfinansowana częściowo z dotacji podmiotowej pozostającej w dyspozycji Muzeum, a częściowo ze środków Uniwersytetu Morskiego w Gdyni w ramach umowy sponsorskiej. Informacje o działalności (zasadach działania) podmiotu wykonującego zadania publiczne finansowanej ze środków publicznych co do zasady podlegają udostępnieniu (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). Na marginesie Sąd wskazuje, że stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Konsekwencją wyroku Sądu będzie powrót sprawy do organu, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Wobec przesądzenia niniejszym orzeczeniem, że wnioskowana informacja ma charakter publiczny, rolą organu jest jej udostępnienie lub wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na ustawowe przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że Dyrektor Muzeum Marynarki Wojennej w Gdyni w kontrolowanej decyzji naruszył, gwarantowane skarżącemu art. 61 Konstytucji RP i skonkretyzowane w art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do uzyskania informacji publicznej, uzależniając realizację tego prawa od nieprzewidzianego w ustawie kryterium . Z tych przyczyn konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z przepisami prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1. sentencji wyroku. Odnośnie kosztów orzeczono w pkt. 2. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.