II SA/Gl 306/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. Sp z o.o. w O. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.233.2024.KZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie realizacji budynku mieszkalnego w sposób mogący spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 1 lipca 2024 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. (dalej: PINB) umorzył postępowanie wszczęte w sprawie realizacji przez inwestora M. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: strona, skarżąca) budynku mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w K. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ ten ocenił postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej k.p.a.), gdyż nie stwierdzono nieprawidłowości oraz zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. z 2024 r., poz. 725 ze zm. – dalej p.b.). W wyniku wniesionego przez B. Z. odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej: WINB), decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r., znak WINB-WOA.7721.233.2024.KZ, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że sprawa dotyczyła zapadliska terenu przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w K. , powstałym w związku z niewłaściwym zabezpieczeniem wykopu na działce obok. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 29 listopada 2024 r. ustalono, iż zapadlisko powiększyło znacząco swoje rozmiary. Względem ogrodzenia zmiany zostały udokumentowane w operatach geodezyjnych. Do protokołu dołączono dokumentację zdjęciową. PINB nie pochylił się wystarczająco nad kwestią oddziaływania robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej działce na mienie. Dla prawidłowego ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie występuje stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia organ w pierwszej kolejności obowiązany jest ustalić stan faktyczny sprawy, na który składa się przede wszystkim weryfikacja wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz przepisami prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego PINB nie wyjaśnił możliwości wpływu prowadzonej inwestycji na stan gruntu nieruchomości przy ul. [...] w K. . Nie odniósł się także do pęknięcia w ceglanym ogrodzeniu wnoszącej odwołanie. Zwrócono uwagę, że postępowanie dowodowe organ I instancji oparł w głównej mierze na operatach geodezyjnych dostarczanych cyklicznie przez kierownika budowy. W uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wskazano zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien: 1) przeprowadzić ponowne oględziny zapadliska oraz ogrodzenia, w toku których szczególną uwagę należy zwrócić na występujące w obiektach budowlanych nieprawidłowości w rozumieniu art. 66 p.b. oraz ewentualne nieprawidłowości obiektu związane z prowadzonymi robotami budowlanymi (art. 51 p.b.); 2) przeprowadzić analizę prawidłowości wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego; 3) w razie potrzeby zasięgnąć opinii biegłego bądź skorzystać z dyspozycji art. 81c p.b. w zakresie oceny stanu technicznego obiektu/obiektów lub wykonywanych robót budowlanych; 4) w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości określonych w art. 66 ust. 1 p.b. nałożyć na właściciela bądź zarządcę obiektu, obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, pamiętając o konieczności skonkretyzowania nakładanych zobowiązań oraz zakazie nakładania na zobowiązanego obowiązku wykonania nowej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego dopiero po ustaleniu powyższych kwestii PINB powinien zweryfikować, który z trybów postępowania znajdzie zastosowanie: art. 105 k.p.a., art. 51 p.b. czy art. 66 p.b. Spółka będąca inwestorem, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego, ponosząc zarzuty naruszenia: I. art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i wadliwe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, II. art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i niewskazanie organowi I instancji okoliczności faktycznych, jakie powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, III. art. 66 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 p.b., poprzez wadliwe jego zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie występuje obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy taki obiekt budowlany jeszcze nie powstał i tym samym nie ma mowy o obowiązku spełniania wymagań przewidzianych przez Prawo budowlane dla obiektu budowlanego, IV. art. 51 ust. 1 p.b., poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis ten ma w sprawie zastosowanie w przypadku, w którym organ I instancji nie stwierdził zaistnienia przesłanek do wydania postanowienia, o którym mowa w tym przepisie. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz wskazaną podstawą prawną. Sprzeciw nie jest zasadny. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). W uzasadnieniu do wprowadzonych zmian czytamy m. in., że rozwiązanie przewidziane w art. 64a-64e p.p.s.a. wprowadza szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej tryb zaskarżania, celem likwidowania przejawów przewlekłości postępowania. Powinno to przyczynić się do zmniejszenia liczby rozstrzygnięć kasatoryjnych, wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego, merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Punktem wyjścia i wyłączną podstawą oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W tym kontekście należy przypomnieć, że obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Z uzasadnienia projektu ówczesnej ustawy nowelizującej wynikało, iż celem tej zmiany było przede wszystkim zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnych (stanowiących wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy), gdyż poprzednia redakcja przepisu wydawała się zbyt szeroka i w niej należało upatrywać głównej przyczyny nazbyt częstego wykorzystywania przepisu w praktyce, czemu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. W założeniu ustawodawcy wprowadzona zmiana miała ograniczyć możliwość podejmowania decyzji kasacyjnych jedynie do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. A. Golęba, Komentarz do art. 138 k.p.a.; w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. LEX-el., teza 17). Dokonując analizy treści omawianego przepisu NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12, zwrócił uwagę, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Ustalenie, czy mamy do czynienia ze sprawą z zakresu prawa budowlanego, wymaga poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych. Na tym etapie sprawy nie można tego negować, skoro umorzone przez PINB postępowanie dotyczyło realizacji budynku mieszkalnego w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przy tym w świetle art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje już z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ust. 2 tego przepisu doprecyzowuje, że pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Postęp prac budowlanych jest już tymczasem dużo bardziej zaawansowany, o czym świadczy dokumentacja zdjęciowa zdeponowana w aktach sprawy. Tak dookreślony zakres niniejszego postępowania niewątpliwie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 p.b.). Ma rację organ odwoławczy, że w sprawie wymagane jest dokonanie pełnych ustaleń faktycznych i prawnych, z koniecznością uwzględnienia treści art. 51 i 66 p.b. Decyzja organu I instancji była co najmniej przedwczesna. Chodzi zwłaszcza o ustalenie, czy doszło do prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź w inny sposób naruszający prawo (art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 p.b.). Organ odwoławczy po wpłynięciu odwołania zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowych czynności i z protokołu oględzin z 29 listopada 2024 r. wynikało, że inwestycja negatywnie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, a zapadlisko powiększyło się. Sytuacja ta wymaga podjęcia szeregu dalszych czynności dowodowych wskazanych przez WINB. Jest oczywiste, że postępowania dowodowego w szerokim zakresie nie może prowadzić organ II instancji, tylko PINB. Zasada dwuinstancyjności nie może zostać naruszona. W sprzeciwie podnosi się naruszenie wielu różnych przepisów, w tym materialnoprawnych. Tymczasem zarzuty dotyczące naruszenia innych norm niż wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a., nie mogą być tu rozpoznawane. Sąd w niniejszym postępowaniu wypowiada się jedynie co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., przez co nie może odnosić się merytorycznie do istoty sprawy (zob. art. 64e p.p.s.a.), ani tym bardziej czynić ustaleń za organy. Te kwestie będą podlegały weryfikacji na kolejnych etapach, po przeprowadzeniu kompletnego postępowania dowodowego. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w niniejszym postępowaniu sądowym z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Stanowiłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa. Sprzeciw stanowi polemikę strony w zakresie dotyczącym istoty sprawy (co do zastosowania przepisów materialnoprawnych), podczas, gdy w niniejszym postępowaniu (zainicjowanym sprzeciwem) rozpatrywane mogą być jedynie kwestie proceduralne, związane z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Zagadnienia merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez WSA, w razie wniesienia skargi. Postępowanie dowodowe przed organem I instancji powinno być przeprowadzone wszechstronnie i wnikliwie (art. 7 i 12 § 1 k.p.a.), przy zastosowaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, pozwalających ustalić stan faktyczny oraz prawny. Szczegółowe zalecenia organ odwoławczy zawarł w swej decyzji. Zarzut, że zaleceń takich brak, świadczy co najwyżej o niedokładnym odczytaniu treści skarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., przez co sprzeciw, jako oczywiście niezasadny, podlegał oddaleniu w trybie art. 151a § 2 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.