II SA/Lu 1081/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia [...], S. P. i L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 9 października 2023 r., znak: SKO.41/4602/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 21 czerwca 2023 r., znak: BK.6730.1.4.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz L. K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz S. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. znak: BK.6730.1.4.2022 Wójt Gminy Konopnica (dalej jako: Wójt) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy stancji paliw płynnych i gazu LPG z pawilonem obsługi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], obręb K., gmina K.. Decyzja została wydana na wniosek z dnia 31 stycznia 2022 r. złożony przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w N. (dalej: Spółka). Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej jako: Kolegium) z dnia 9 października 2023 r. znak: SKO.41/4602/LI/2023 po rozpatrzeniu odwołania S. P. utrzymano w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. Rozstrzygnięcia organów zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozpatrując wniosek Spółki z dnia 31 stycznia 2022 r. organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D, E na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Organ ustalił, że inwestycja obejmuje budowę pawilonu stacji paliw ze sklepem i sanitariatem, montaż wiaty ze stanowiskami do tankowania: dystrybutor LPG - 1 szt., dystrybutor czteroproduktowy paliw płynnych - 4 szt., dystrybutor AdBlue - 1 szt., montaż stanowiska zlewowego paliw do odbioru par benzyn, montaż podziemnego trój komorowego zbiornika paliw płynnych o pojemności 50m3 z przeznaczeniem na Pb 95 - 30 m3, Pb 98-Verva - 15 m3, AdBlue - 5 m3, montaż podziemnego 2-komorowego zbiornika paliw płynnych o pojemności 50 m3 z przeznaczeniem na ON - 30 m3 i ON Verva- 30 m3, montaż podziemnego zbiornika na gaz LPG o pojemności 20 m3, montaż masztu z zaworami oddechowymi - 2 szt., montaż stanowiska pompowania opon samochodowych oraz odkurzacza, budowę tacy szczelnej pod wiatą i przy stanowisku spustowym paliw, montaż pylonu cenowego, budowa układu dróg, parkingów i placów manewrowych, montaż przyłącza kanalizacji deszczowej z separatorem węglowodorów, odwadniającej szczelnej płyty odprowadzającej wody do zbiornika wód opadowych o poj. 9 m3, zjazd, bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe, wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, porządkowanie terenu, miejsce gromadzenia odpadów. W ramach warunków kształtowania zabudowy oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 12,0 m od granicy działki drogi publicznej powiatowej (dz. nr ewid.[...]) oraz 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr ewid. [...]), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją - minimalnie: 0,06, maksymalnie 0,27, zaś udział powierzchni biologicznej czynnej minimum 25%. Ustalono również szczegółowe parametry dla pawilonu obsługi stacji paliw, tj. szerokość elewacji frontowej od 15,0 m do 18,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 4,3 m do 8,8 m, wysokość kalenicy - od 4,3 m do 9,0 m. Dach określono jako płasku, jedno lub dwuspadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych od 3° do 40°. Dla wiaty nad dystrybutorami ustalono długość od 20,0 m do 21,0 m, szerokość -7,0 m - 7,5 m, wysokość - 5,5 m - 6,0 m, powierzchnię do 150 m2. Ponadto wyjaśniono, iż planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w §3 ust. 1 pkt 34 lit. b i c. oraz pkt 35 lit. b, c i d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. 2019 poz. 1839), dla którego, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym inwestycję należy realizować zgodnie z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie znak SKO.41/3068/SD/2021 z dnia 18 stycznia 2022 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych i gazu LPG z pawilonem obsługi i infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Wszelkie zagospodarowanie winno być zgodne z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił tok postępowania oraz ustosunkował się do zastrzeżeń stron postępowania, które wpłynęły w jego trakcie. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianych działkach spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2023 roku, poz. 997 ze zm., dalej jako u.p.z.p.). Po rozpatrzeniu odwołania S. P. od powyższej decyzji Wójta Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom regulującym wstępny etap procesu budowlanego. W uzasadnieniu podkreślono, ze w sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, co zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, dokonuje analizy i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że wytyczne odnoście określania poszczególnych parametrów nowej zabudowy zawarte zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: Rozporządzenie). W niniejszej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 180 m z uwagi na szerokość frontu działki (odcinek B-C o długości 60 m), co pozwoliło na odnalezienie analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy. W terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa, a także zabudowa usługowa. Przechodząc do warunków zabudowy terenu, Kolegium wyjaśniło, iż obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się w oparciu o treść § 4 Rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia linię tą na działce objętej wnioskiem wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. § 4 ust. 4 Rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W niemniejszym przypadku obowiązującą linię nowej zabudowy wytyczono w odległości 12,0 m od granicy działki drogi publicznej powiatowej (dz. nr ewid.[...]) oraz 20,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr ewid. [...]), w porozumieniu z Zarządem Dróg i Mostów w L.. Zgodnie z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 5 ust. 2 Rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie teren działek zabudowanych wynosi 76656 m2 (oznaczony brązowym szrafem na załączniku graficznym do analizy), natomiast powierzchnia całego obszaru analizowanego wynosi 172915m2. Powierzchnia wszystkich budynków (bez względu na funkcję), znajdujących się na obszarze analizowanym (budynki oznaczone pomarańczowym konturem - budynki usługowe, oraz żółtym konturem - budynki pozostałe) wynosi 10086m2, natomiast powierzchnia zabudowy wszystkich budynków usługowych to 3930 m2. Powyższe wartości posłużyły do wyznaczenia minimalnego wskaźnika powierzchni zabudowy (wyliczonego jako stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym do powierzchni obszaru analizowanego) - 0,06 - oraz maksymalnego - 0,27 (wyliczonego jako stosunek powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się na terenach zabudowy usługowej do powierzchni tychże terenów; wyliczenia - tabela k. 636 akt). W ocenie Kolegium parametr ten został ustalony prawidłowo, zaś analiza urbanistyczna objęła całość zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym. W myśl § 6 ust. 1 Rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 Rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej budynków usługowych w obszarze analizowanym wynosi średnio 15,0 m (obejmując wartości od 4,2 m do 19,4 m; obliczenia wskaźników zabudowy - k. 636 akt). Szerokość elewacji frontowej budynku stacji powinna tym samym mieścić się w granicach od 15 m do 18 m. Stosownie do § 7 ust. 1-4 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli zaś wskazana wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Również i w tym wypadku ustawodawca dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W niniejszym przypadku brak jest jednolitej linii zabudowy. Istniejąca na obszarze analizy zabudowa usługowa osiąga średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 4,3 m (obejmując wysokości od 2,3 m do 8,8 m). W sprawie organ pierwszej instancji przyjął wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego pawilonu w granicach 4,3 do 8,8 m. Geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku ustalone zostały w oparciu o § 8 Rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji przyjął zastosowanie dachu o nachyleniu od 15° do 40° z uwagi na występujące w analizowanym obszarze przekrycia budynków usługowych przy maksymalnej wysokości kalenicy projektowanego pawilonu od 3,0 m do 9,0 m. Z uwagi na rozproszony charakter zabudowy, nawiązanie do parametrów średnich jest najkorzystniejsze z punktu widzenia ładu urbanistycznego. Kolegium zwróciło uwagę, iż ustawodawca nakłada na organy urbanistyczne obowiązek podejmowania działań opartych na ładzie przestrzennym i zrównoważonym rozwoju (art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Odwołując się zaś do ładu przestrzennego, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno- gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium, powyższe zasady znalazły odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że posadowienie zabudowy usługowej w postaci stacji paliw jest co do zasady możliwe na terenie działek [...], [...], [...], zaś przyjęte wartości dla poszczególnych wskaźników nowej zabudowy odpowiadają istniejącej zabudowie usługowej, a także wpisuje się w pozostałą zastaną zabudowę w postaci rozproszonej zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiącej jej uzupełnienie. Na marginesie podkreślono, że w ramach przedmiotowej spraw brak jest podstaw do kwestionowania ostatecznej decyzji Starost Lubelskiego z dnia 3 listopada 2022 r. zmieniającej dotychczasową klasyfikację gruntów objętych planowaną inwestycją. Ponadto zwrócono uwagę na okoliczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla niniejszej inwestycji. Skargi na decyzję Kolegium wniosło Stowarzyszenie S. [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) oraz S. P. i L. K.. W skardze Stowarzyszenia z dnia 13 listopada 2023 r. zawarto zarzuty naruszenia: I. przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej dotyczącej warunków zabudowy w sytuacji, gdy obecnie toczy się postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnym w Lublinie, sygn. akt: II SA/Lu 242/22, zmierzające do zakwestionowania wydanej przez Wójta Gminy Konopnica decyzji środowiskowej dotyczącej inwestycji, względem której obecnie Organ wydał decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy niniejsze postępowanie, jako kolejny etap inwestycyjny winno zostać wstrzymane do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia wątpliwości skierowanych przez strony postępowania toczącego się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; II. przepisów art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że oba organy administracji wydały kwestionowane decyzje przy zaniechaniu właściwego określenia podmiotów, którym przysługuje status strony w niniejszej sprawie - Stowarzyszenie O. [...] oraz Stowarzyszenie P. [...] - nie czekając na rozstrzygnięcie postępowania obecnie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 633/22, a co za tym idzie pozbawiając wskazane podmioty strony swych praw, co czyni zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wadliwymi prawnie; III. przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez oba organy co do zgłoszonego przez skarżące Stowarzyszenie wniosku dowodowego - opinii dotyczącej zasadności przeprowadzenia ponownej gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działkach [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym K. , gmina K., powiat lubelski z dnia 31 maja 2023 r. sporządzoną przez dr hab. inż. R. W. - na okoliczność: zaliczenia terenu inwestycji do kompleksu przydatności rolniczej 1, pszenny bardzo dobry, klasa bonitacyjna, RII-C-h, niezasadności aktualizacji EGIB, braku podstaw do zmiany przypisanej, tym gruntom klasy bonitacyjnej, jak również braku podjęcia przez organ pierwszego stopnia i akceptacji tej bierności przez SKO wyjaśnienia klasyfikacji gruntu, a przez to zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego i oparcia na wadliwie zgromadzonym materiale dowodowym decyzji w sprawie, co czyni ją wadliwą; IV. przepisów art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, która nie spełnia wszystkich uwarunkowań określonych w przywołanym przepisie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Skargi S. P. oraz L. K. zostały oparte na analogicznych zarzutach naruszenia: 1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. a. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunek tzw. zasady dobrego sąsiedztwa; b. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego pominięcie polegające na braku oznaczenia obszaru analizowanego na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji; c. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu do analizy wybiórczych elementów przyjętego do analizy obszaru i pominięcie, że w obszarze analizowanym znajdują się ekotony polno-leśne i polno- łąkowe wykluczone z zabudowy (kluczowe dla funkcjonowania przyrodniczego systemu gminy) jak również tereny otwarte wyłączone z zabudowy dla których wprowadza się obowiązek wprowadzenie MPZP w celu wprowadzenia zakazu zabudowy; d. § 9 ust. 2 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie polegające na braku umieszczenia w decyzji załączników analizy urbanistycznej jak również braku określenia oraz uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego w analizie urbanistycznej, co uniemożliwia ocenę zasadności przyjętego w analizie obszaru; e. §6 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy oblicza się poprzez przyjęcie wartości do jego obliczenia z budynków o przeznaczeniu usługowym. f. §9 uchwały Rady Gminy Konopnica nr XXXI/189/98 z dnia 26 marca 1998r. poprzez niezastosowanie co skutkowało nieuwzględnieniem postanowień planu w zakresie działek objętych przedmiotowym wnioskiem, co skutkowało wydaniem warunków zabudowy sprzecznej z postanowieniami ww. uchwały oraz nieuwzględnieniem warunków zabudowy określonych wprost w postanowieniach planu zagospodarowania. 2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. a. art. 7, 77 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co skutkowało nieustaleniem dokładnego stanu faktycznego sprawy w zakresie w jakim organ nie uwzględnił, iż część planowanej inwestycji objęta jest miejscowym planem ogólnego zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym działki [...] i [...] znajdują się na obszarze o przeznaczeniu G 67 UH, co nie zostało uwzględnione przez organ; b. 107 §3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na braku odniesienia się do wszystkich podnoszonych przez Skarżącego zarzutów w tym powołanie się na opinię urbanistyczną, która nie została stronie przesłana oraz braku argumentacji za przyjęciem tejże części decyzji za prawidłową; c. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie co skutkowało oparciem decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, poprzez: - nieuwzględnienie całości obszaru planowanej inwestycji tj. nieuwzględnienie działek o nr [...] i [...] objętych planem zagospodarowania przestrzennego, - nieuwzględnienie dotychczasowych analiz urbanistycznych dla obszaru objętego wnioskiem - nieuwzględnienie faktu, iż stacje paliw plan miejscowy dla Gminy K. przewiduje wyłącznie na obszarze oznaczonym - KS. d. art. 107 w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z §9 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie, co skutkowało: - brakiem zamieszczenia w decyzji graficznego załącznika analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu bądź też zaniechanie załączenia jej do decyzji co powoduje iż brak jest możliwości weryfikacji przeprowadzonej analizy i porównania jej treści z częścią graficzną załączoną przez organ, - brakiem wskazania obszaru analizowanego w załączniku graficznym decyzji, - brakiem określenia przyjętego frontu działki z uwagi na fakt, iż działka graniczy bezpośrednio z dwiema drogami publicznymi, - brakiem uzasadnienia przyjętego do analizy obszaru zabudowy; e. art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 109 §1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo braku dołączenia załączników w postaci graficznej i tekstowej do egzemplarza decyzji przesłanego stronie, które to załączniki stanowią integralną części decyzji szczegółowe zarzuty zawarte w odwołaniu pozwalają na przyjęcie, że pełnomocnik zapoznał się z ich treścią, podczas gdy prawo strony do zapoznania się z całością decyzji tj. również z jej integralnymi częściami nie może być przedmiotem domniemania a brak doręczenia decyzji w całości powoduje, iż doszło zarówno do wadliwego doręczenia decyzji jak również ograniczenia prawa strony do udziału w postępowaniu (w tym uniemożliwienia podniesienia wszystkich zarzutów) f. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Wójta Gminy K. w sytuacji gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji dotknięte było istotnym naruszeniem prawa procesowego tj. 10 §1 k.p.a. polegającym na niedoręczeniu stronie decyzji kompletnej tj. wraz z jej integralnymi częściami — analizą urbanistyczną w jej części tekstowej i graficznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnia, że postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Lu 102/24 przywrócono termin do wniesienia skargi na wniosek L. K.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OZ 336/24 oddalił zażalenie Spółki na orzeczenie tut. Sądu. W trakcie trwania postępowania przed tut. Sądem połączono wszystkie powyższe skargi do łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Na podstawie postanowień tut. Sądu z dnia 4 grudnia 2024 r. dopuszczono do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania W. S. oraz T. T.. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2024 r. odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia O. [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wójta Gminy K. z dnia 21 czerwca 2023 r., utrzymana w mocy decyzją SKO w Lublinie z dnia 9 października 2023 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy stancji paliw płynnych i gazu LPG z pawilonem obsługi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], obręb K., gmina K.. Zarzuty złożonych skarg – dotyczące naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego i administracyjnego prawa materialnego, w tym zwłaszcza ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu – zmierzały do wykazania w szczególności: niezgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, istotnych błędów w zakresie przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, pominięcia Stowarzyszenia O. [...] w K. oraz Stowarzyszenia P. [...] a także braku odniesienia się do problemów z gleboznawczą klasyfikacją gruntów na działkach inwestycyjnych oraz niezakończenia prawomocnie postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji. Sąd podkreśla, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zostało zdeterminowane przez naruszenie prawa popełnione przy rozpoznawaniu sprawy przez organy obu instancji, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Żaden ze skarżących nie dopatrzył się zaś naruszenia prawa w tym zakresie. Sąd korzystając ze swych uprawnień określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a, wychodząc poza granice skarg, stwierdza, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż nieprawidłowo ustalono strony postępowania, a L. K., W. S. oraz T. T. – bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto, art. 81 k.p.a. stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Dostrzeżenie przez Sąd podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w kodeksie postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obligował do uchylenia decyzji wydanych w sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii podmiotowych, ustalenia stron postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy należy wskazać, że podstawowe znaczenie ma art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W orzecznictwie przyjmuje się, że stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy mogą być, oprócz inwestora, również właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z terenem inwestycji oraz właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, których sytuacja prawna (zespół praw i obowiązków) może zostać dotknięta przez planowaną inwestycję lub jej skutki. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23.01.2025 r., II SA/Sz 896/24, LEX nr 3826211) Właściciel nieruchomości położonej w sąsiedztwie nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, może mieć interes prawny w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednakże nie oznacza to, że taki przymiot posiada każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie lub nieruchomości sąsiedniej i w każdych okolicznościach faktycznych. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wnioskowanie wynikające z rodzaju i zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji z jednej strony oraz położenia nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja względem nieruchomości osoby ubiegającej się o status strony. W tym zakresie należy wyjaśnić, że planowana inwestycja w postaci stacji paliw płynnych i gazu LPG wraz z zapleczem oddziałuje nie tylko na działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, ale z uwagi na planowane zbiorniki na paliwa płynne oraz gaz również na działki znajdujące się w większej odległości. Przedmiotowa sprawa powinna być zatem rozpatrzona z udziałem podmiotów posiadających tytuł prawny do działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Obszar ten powinien być natomiast wyznaczony nie tylko na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (tj.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1853 z późn. zm.). W rozporządzeniu tym bowiem określono w sposób precyzyjny między innymi szerokość pasa terenu ochronnego w metrach, który należy wyznaczyć od stacji paliw oraz planowanych na nich zbiorników na paliwo. Konieczność wzięcia pod uwagę oddziaływania zbiorników paliwowych planowanych w ramach niniejszej inwestycji nakazuje uznanie za strony postępowania wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych działek lub osób posiadających inne tytuły prawne do nieruchomości, które znajdują się w zakresie owego odziaływania. Ewentualnie należy wziąć pod uwagę również aktualnie obowiązujące Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, bazy i stacje gazu płynnego, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 1707). Dopiero po analizie przepisów zawartych w powołanych powyżej aktach wykonawczych możliwe będzie prawidłowe określenie stron niniejszego postępowania administracyjnego. Z urzędu wiadomo jest Sądowi (sprawa sygn. akt II SA/Lu 766/24), że L. K., W. S. oraz T. T. byli stronami postępowania budowlanego prowadzonego po ustaleniu przez Wójta Gminy K. warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli dany podmiot jest stroną postępowania budowlanego, to tym bardziej powinien być stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji. Należy podkreślić, że krąg stron postepowania budowlanego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadniczo węższy – stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tj.: Dz. U. z 2025 r. poz. 418) – niż postępowania w sprawie warunków zabudowy. Nie można w realiach rozpatrywanej sprawy uznać, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły krąg stron postępowania, gdyż nie dokonały pełnych ustaleń, w zakresie oddziaływania planowanej przez Spółkę inwestycji. Dopiero po weryfikacji zakresu oddziaływania planowanej stacji paliw będzie możliwe prawidłowe ustalenie zakresu podmiotowego sprawy, a następnie organ będzie mógł dokonać dalszych czynności procesowych z udziałem wszystkich stron. Do podstawowych obowiązków organu będzie należało dokonanie ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podkreśla, że wobec złożenia wniosku o warunki zabudowy przez Spółkę w dniu 31 stycznia 2022 r. organ powinien rozpatrzyć sprawę na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących przed nowelizacją dokonaną na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688). Zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy nowelizującej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życia niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Odnosząc się do niektórych zarzutów zawartych w skargach, nie przesądzając jednak, wobec pominięcia stron postępowania, czy inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., należy podkreślić, że: 1. Zarzut oparty na nieprawomocności decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania przedmiotowej inwestycji nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Organy administracji dysponując ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach mogły przystąpić do rozpatrzenia wniosku Spółki o warunki zabudowy dla przedmiotowej stacji paliw. Dodatkowo należy podkreślić, że skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r., znak: SKO.41/3068/SD/2021 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci przedmiotowej stacji paliw została oddalana wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 238/22. Wyrok ten stał się prawomocny, gdyż postanowieniem z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt III OSK 726/23 Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej na powyższy wyrok wobec cofnięcia skargi kasacyjnej. 2. Zarzut oparty na pomięciu w ramach postępowania o warunki zabudowy Stowarzyszenia O. [...] w K. oraz Stowarzyszenia P. [...] nie ma znaczenia dla sprawy. Kwestia udziały tych organizacji społecznych w postępowaniu była przedmiotem rozstrzygnięcia przed organami administracji, nie dopuszczono ich do udziału w postępowaniu. Okoliczność, że przed NSA toczy się jeszcze postępowanie skargowe zainicjowane przez te podmioty odnoszące się do tej kwestii nie ma znaczenia dla możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 633/22 tut. Sąd oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 lipca 2022 r., nr SKO.41/2777/LI/2022 w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia O. [...] w K. Sprawa ze skargi kasacyjnej tego Stowarzyszenia jest w toku. 3. Nie ma również żadnego znaczenia zarzut oparty na próbie wzruszenia zapisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków działek nr [...] i [...] odnoszących się do klasyfikacji bonitacyjnej tych gruntów. Ewentualne kwestionowanie zapis odnoszących się do klasyfikacji bonitacyjnej jest dokonywane w odrębnym postępowania. Organy dysponując aktualnymi zapisami w tej ewidencji były w pełni uprawnione do przyjęcia klasy bonitacyjnej tych gruntów z niej wynikającej. Fakt przedstawienia opinii biegłego, co do błędów w ustaleniach klasy bonitacyjnej na tych działkach nie ma znaczenia dla sprawy. 4. Sąd podkreśla również, że powołana okoliczność w skargach L. K. oraz S. P. niedołączenia do zaskarżonej decyzji organu I instancji załączników obrazujących analizę urbanistyczną nie została potwierdzona w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Przy czym nawet jeżeli strony nie uzyskałyby decyzji wraz z tymi załącznikami (graficznymi i tekstowym), to w przypadku umożliwienia zapoznania się z dokumentacją sprawy przez organ dokonanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. naruszenie to nie miałoby wpływu na wynik sprawy. W zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania (pkt II-IV sentencji wyroku) Sąd podkreśla, że uznał za zasadne miarkowanie kosztów postępowania na podstawie art. 206 p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd uchylił decyzje organów obu instancji wykraczając poza zarzuty zawarte w skargach. Okoliczność ta stała się podstawą do zasądzenia 50% kosztów zastępstwa procesowego określonych w rozporządzeniach: Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) oraz Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.). W obu tych rozporządzeniach minimalna stawka za udział pełnomocnika w sprawach ze skarg na decyzje o warunkach zabudowy wynosi 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c obu rozporządzeń). Zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz Stowarzyszenia S. [...] oraz L. K. miano na uwadze zwrot wpisu od skargi [...] zł oraz 50% stawki minimalnej za czynności adwokacjo-radcowskie przed sądem administracyjnym 240 zł. Zwrot kosztów postępowania w stosunku do S. P. objął oprócz wskazanych wyżej kwot również wykazaną stosownym dokumentem opłatę od pełnomocnictwa w wysokości [...] Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.