III SA/Po 604/24

Dnia 2 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia dot. negatywnego zaopiniowania planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu 28 września 2023 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynął wniosek [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] (dalej także jako skarżąca) o zaopiniowanie Planu ruchu odkrywkowego zakładu górniczego [...] w miejscowości [...] działka nr [...] gmina [...], na lata 2023-2029. Postanowieniem z 11 października 2023 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...], na podstawie art. 108 ust. 6b i 6c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm., dalej jako P.g.g.) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) zaopiniował negatywnie przedłożony Plan ruchu odkrywkowego. Zgodnie z art. 108 ust. 6b P.g.g. plan ruchu zakładu górniczego, z wyłączeniem planu ruchu dla wykonywania robót geologicznych związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem złoża węglowodorów, wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Kryterium opinii jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w art. 7. W myśl art. 7 ust. 1 P.g.g. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Zgodnie z ust. 2 artykułu 7, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości wynikającego z planu ogólnego gminy oraz przepisów odrębnych. Dla przedmiotowej działki gmina nie sporządziła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej Gminy [...] z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...] przewiduje przeznaczenie działki pod obszary górnicze na strefie II rolno - przyrodniczej. Burmistrz ocenił, że w sprawie, w świetle toczących się postępowań, nie można mówić o spełnieniu przez przedsiębiorcę kryterium wynikającego z art. 7 P.g.g. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 maja 2024 r. III OW 128/21 rozstrzygnął spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem a Marszałkiem Województwa [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie usunięcia odpadów, wskazując Marszałka jako organ właściwy w sprawie. Marszałek wezwał Z. P. do usunięcia odpadów zdeponowanych w wyrobisku [...], stanowiących zmieszany urobek ziemi zanieczyszczony popiołem w ilości 116 888, 37 Mg w terminie 90 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania, to jest do 25 października 2022 r. Burmistrz wskazał, że przedsiębiorca nie usunął zdeponowanych odpadów. W zażaleniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego, ww. postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przez pozytywne zaopiniowanie planu ruchu odkrywkowego. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 108 ust. 6b w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 P.g.g. w zw. z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw przez wykroczenie w opinii poza kryterium, w szczególności rozstrzygnięcie w sposób sprzeczny z obowiązującym w gminie [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który w braku planu ogólnego gminy jest przyjmowany jako obowiązujący dokument określający sposób wykorzystania nieruchomości; 2. art. 6 K.p.a. przez oparcie swojego rozstrzygnięcia na pozaustawowej przesłance "dbałości o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, uwzględniając również interesy mieszkańców gminy i całokształt działań podejmowanych na rzecz właściwego zagospodarowania gminy oraz ochronę zdrowia i życia ludzi oraz ochronę środowiska", co stoi w sprzeczności z zasadą praworządności oraz wykracza poza kryterium opinii; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu pomocniczym w zakresie wyrażenia opinii, w tym dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny (a nie swobodny), tj. w sposób wybiórczy, ogólnikowy, tendencyjny i niezwiązany z zadaniami organu opiniującego oraz z istotą sprawy, w szczególności z kryterium opinii; 4. art. 106 § 1 K.p.a. przez oparcie swojego rozstrzygnięcia o inne sprawy niż aspekty, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego, w szczególności z kryterium opinii. Zamierzona działalność nie narusza sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, określonego w studium, będąc z nią całkowicie w zgodzie, gdyż studium wprost przeznacza nieruchomość pod obszary górnicze. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do aspektów które wiążą się z przepisami P.g.g. Przywoływał jedynie różnorakie toczące się postępowania, dotyczące podmiotów innych niż skarżąca półka (przede wszystkim Z. P., który jest powiązany ze spółką, niemniej w obrocie prawnym jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków) bezprawnie interpolując je na przedmiot niniejszego postępowania pomocniczego. Postanowieniem z 30 sierpnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Kryterium opinii jest nie tylko nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także nienaruszanie przeznaczenia lub sposobu korzystania określonego w innych przepisach szczególnych w rozumieniu art. 7 P.g.g. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przedłożony przez przedsiębiorcę plan nie narusza sposobu korzystania z nieruchomości. Niemniej jednak z uwagi na wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności niezgodnie z udzieloną koncesją organ I instancji winien ponownie przenalizować materiał dowodowy i wskazać zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 P.g.g. inny przepis, z którym przedłożony plan byłby niezgodny. W przypadku braku takich przepisów organ I instancji winien wydać pozytywną opinię przedsiębiorcy. W skardze [...] sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie oraz zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a. bowiem nie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia kasatoryjnego, zaś wskazane przez organ II instancji okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy są sprzeczne z treścią przepisów prawa materialnego oraz rolą organu administracji publicznej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym; 2. art. 6 K.p.a. przez rozstrzygnięcie nie w oparciu o przepisy prawa oraz ustawowe przesłanki, lecz w oparciu o pozaustawowe przesłanki dorozumianego kierunku rozstrzygnięcia (opinii organu współdziałającego); 3. art. 8 § 1 K.p.a. przez uzasadnienie postanowienia w sposób podważający zaufanie spółki do władzy publicznej, w szczególności tego, czy postępowanie administracyjne w przedmiocie wniosku spółki prowadzone jest w sposób proporcjonalny, bezstronny i zachowaniem zasad równego traktowania; 4. art. 12 § 1 K.p.a. przez wydanie postanowienia kasatoryjnego pomimo braku przesłanek do jego wydania, czym naruszono zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego; 5. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. przez niewypełnienie obowiązków płynących z tych przepisów, w szczególności przez całkowicie bezzasadne uznanie, że spółka wykonuje działalność niezgodnie z udzieloną jej koncesją (co nigdy nie miało miejsca) oraz sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób tendencyjny; 6. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 6b P.g.g. przez błędną wykładnię i uznanie, że organ opiniujący powinien wskazać inny przepis, z którym przedłożony plan byłby niezgodny, podczas gdy przepisy prawa materialnego określają kryterium opinii jako nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego m.in. w odrębnych przepisach, odnosząc się do przepisów innych ustaw, które mogłyby określać przeznaczenie nieruchomości, których zamierzona działalność w żaden sposób nie narusza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się kryterium legalności sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej także jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przyjmuje się, że przepisy P.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. (postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r. I OZ 130/18, ONSAiWSA 2019, nr 3, poz. 45; postanowienie NSA z 22 listopada 2022 r. II OSK 2257/22 i wymienione tam orzecznictwo tego Sądu, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA). Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy zgodności z prawem wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego zamiast merytorycznego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 136 § 1-4 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) w związku z art. 108 ust. 6b i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 z późn. zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że przedłożony plan ruchu zakładu górniczego jest zgodny z przeznaczeniem nieruchomości określonym w studium oraz zajęło stanowisko, że plan ruchu powinien być zaopiniowany negatywnie z uwagi na toczące się postępowania związane ze składowaniem przez przedsiębiorcę odpadów w wyrobisku, nakazując organowi I instancji ponownie przeanalizować materiał dowodowy i wskazać przepis z którym przedłożony plan ruchu byłby niezgodny, zaś w przypadku braku takiego przepisu, pozytywnie zaopiniować planu ruchu zakładu górniczego. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego postanowieniem organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone powinno być wykazaniem, że dodatkowe postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Takiego wykazania nie ma w zaskarżonym postanowieniu. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu sprowadza się do przesunięcia na organ I instancji ciężaru oceny materiału dowodowego, co budzi sprzeciw Sądu i jest powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd podziela zarzut skargi dotyczące braku podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie bowiem z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą przez organ I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, w razie potrzeby przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe aż do granicy zasady dwuinstancyjności, której naruszyć nie może. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdza, że przedwczesne byłoby rozstrzyganie co do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących kwestii merytorycznych. Ocena, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania postanowienia kasatoryjnego nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 1415/21; CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi Sądu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając wpis uiszczony przez skarżącą spółkę.