II SA/Ol 142/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Dywity z dnia 28 sierpnia 2024 r. Nr IV/41/24 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej przy ulicy Olsztyńskiej w Dywitach, gmina Dywity postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącym kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z 30 stycznia 2025 r., I. K. i J. K. – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy Dywity Nr IV/41/24 z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej przy ulicy Olsztyńskiej w Dywitach, gmina Dywity. Przedmiotowej uchwale – zaskarżając ją w całości – zarzucili: 1. naruszenie art. 17 pkt 13 w zw. z art. 8i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez przeprowadzenie konsultacji społecznych jedynie w formie zbierania uwag; 2. naruszenie art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na nieuwzględnieniu interesów prywatnych właścicieli nieruchomości usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem, jak również interesu publicznego; 3. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p., polegające na braku uwzględnienia przy sporządzaniu planu walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ładu przestrzennego; 4. naruszenie art. 17 ust. 4a pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w postaci dowolnego, niezgodnego z przepisami prawa i pozbawionego uzasadnienia merytorycznego zabezpieczenia niewystarczającej liczby miejsc postojowych; 5. naruszenie art. 16 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego w postaci dowolnego uznania, że inwestycja niedrogowa, obejmująca budowę trzech budynków mieszkalnych w zabudowie wielorodzinnej nie powoduje konieczności zobowiązania inwestora do wybudowania nowej drogi gminnej lub jej modernizacji. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że ustalenia uchwały bezsprzecznie godzą w ich interes prywatny, są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z granicą terenu objętego planem. Jedyna drogą dojazdową do drogi krajowej nr [...] jest to droga gminna przebiegająca bezpośrednio przy ich nieruchomości, która już teraz jest przeciążona, co powoduje zatory drogowe i znacznie utrudnia skarżącym włączenie się do ruchu. Realizacja zaplanowanej inwestycji doprowadzi do pogorszenia już i tak złej sytuacji drogowej, a organ uznał, że istniejąca droga gminna stanowi wystarczające rozwiązanie komunikacyjne do obsługi wszystkich pojazdów. Zarzucili, że w uchwale przewidziano, że na cele parkingowe została zabezpieczona ilość miejsc postojowych 1,2 miejsca na jeden lokal mieszkalny, podczas, gdy zgodnie z przepisem art. 17 ust. 4a pkt 2 ustawy o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, minimalna liczba miejsc postojowych wynosi 1,5-krotność liczby mieszkań. Podnieśli, że kolejnym przejawem pominięcia interesu prywatnego mieszkańców jest ustalenie zabudowy w sposób mogący prowadzić do istotnego ograniczenia czasu nasłonecznienia istniejących już budynków mieszkalnych, z uwagi na określenie maksymalnej wysokości nowych zabudowań na poziomie znacznie przekraczającym wysokość budynków w zabudowie jednorodzinnej. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Dywity, reprezentowana przez Wójta Gminy Dywity, wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że Gmina w zakresie władztwa planistycznego posiada samodzielność, a wszelkie czynności Gminy muszą odznaczać się legalnością. Dodała, że organ nadzoru nie stwierdził uchybień obowiązujących przepisów i odniosła się do wszystkich zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm., dalej jako: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. W miejscu tym wyjaśnić należy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, a o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżącym trzeba również wyjaśnić, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę". Oznacza to, że skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony "realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu" (E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75). Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem nastąpią. W przypadku wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659). Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego daje Sądowi możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach zainicjowanych wniesieniem skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany, Sąd bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero w dalszej kolejności i po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny. W niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała naruszała ich indywidualny, własny i realny interes prawny. Uchwała ta nie nakłada na skarżących żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia ich ani nie ogranicza posiadanych uprawnień. Jak wynika z akt sprawy, działka należąca do skarżących jest położona poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżących względem własnej nieruchomości. Co za tym idzie, uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia nie może naruszać ich interesu prawnego, rozumianego w sposób wyżej opisany. Natomiast okoliczności, na które powołują się skarżący, dotyczące ewentualnych uciążliwości mogących wystąpić w związku z dopuszczeniem na terenie objętym planem zabudowy wielomieszkaniowej m.in. poprzez utrudnienie obsługi komunikacyjnej należą do sfery interesu faktycznego, który nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Na ocenę braku legitymacji skargowej skarżących nie może też mieć wpływu podnoszona okoliczność ewentualnego zacieniania ich nieruchomości przez budynki wielorodzinne, która to kwestia może być badana – jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę – na etapie ewentualnego postępowania o pozwolenie na budowę. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1) sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego (pkt 2 sentencji postanowienia).