VI SA/Wa 4040/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Andrzej Nogal (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest skarga z dnia 25 listopada 2024 r. Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, zwanego dalej w skrócie Stroną lub Skarżącym, na decyzję z dnia [...] października 2024 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zwanego dalej w skrócie Organem lub SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2024 w przedmiocie wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024r. poz. 572; dalej jako: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570, z późn. zm. . Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 5 kwietnia 2024 r. Prezydent [...] zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego ul. [...] przez umieszczenie od dnia 19 stycznia 2024 r. – 14 kwietnia 2024 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, urządzenia obcego innego niż liniowe urządzenie obce (nadwieszenie budynku przy ul. [...]), oraz o możliwości zapoznania i wypowiedzenia co do zebranych w sprawie dowodów, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W toczącym się równolegle postępowaniu o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego przez wyżej wskazane nadwieszenie budynku, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. orzekł w przedmiocie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. ks. [...] o pow. 8,37 nr w celu umieszczenia urządzenia obcego innego niż liniowe urządzenie obce nadwieszenia budynku przy ul. [...] w terminie od dnia 15 kwietnia 2024 r. do dnia 15 kwietnia 2029 r. i ustalił opłatę w kwocie 7.646,00 zł oraz warunki zajęcia pasa drogowego Z kolei w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. orzekł w przedmiocie wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w dniach 19 stycznia 2024 r. - 14 kwietnia 2024 r. przez umieszczenie urządzenia obcego innego niż liniowe urządzenie obce - nadwieszenia budynku przy ul. [...] o pow. 8,37 m kw., bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 3.640,95 zł. Decyzja Prezydenta [...] została zaskarżoną przez Stronę odwołaniem, ale SKO utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] października 2024 r. Decyzja SKO z dnia [...] października 2024 r. została zaskarżoną przez Stronę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił w skardze decyzji naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. w związku z art. k.p.a w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 7b k.p.a., przez nieustalenie stanu faktycznego, tj. nieustalenie na jakiej wysokości znajduje się przedmiotowe nadwieszenie, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prowadziło do niepełnego zebrania i zaniechania rozpatrzenia całego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji. Z uwagi na powyższe naruszenia Strona wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postepowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął i uzasadnił powyższe zarzuty. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że nie ma uzasadnionych podstaw o uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021 poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2023 poz.1634, dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie jest ona zasadna. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 u.d.p. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały w sposób właściwy i nie pozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych, powierzchnię przedmiotowego nadwieszenia, pozostawanie jego w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących linii przebiegu pasa drogowego. Skarżąca uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa. Sąd nie podziela tego zarzutu, uznając za zasadne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W ocenie sądu, prawidłowo w sprawie przyjęto, że granice pasa drogowego przebiegają w graniach opisanych w opinii zawartej w aktach administracyjnych na k. 6-7 tychże akt. Także załączona tam dokumentacja fotograficzna nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowe nadwieszenie rzeczywiście jest tam posadowione. Nie jest to zresztą punkt sporny między stronami. Skarżący podkreśla raczej, że nadwieszenie jest na takiej wysokości, że w żaden sposób nie wchodzi w skład pasa drogowego. Sąd, za organem, takiego poglądu nie podziela. Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowano obiekt w taki sposób, że jego powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 udp definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por.: wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r. II GSK 444/12 oraz potwierdzające to stanowisko nowe orzecznictwo, m.in.: sygn. akt: II GSK 367/22 - Wyrok NSA z 2022-04-26; II GSK 48/22 - Wyrok NSA z 2022-04-01; II GSK 2512/21 - Wyrok NSA z 2022-01-11; II GSK 859/20 – Wyrok z 2022-12-13). Umieszczenie zatem przedmiotowego nadwieszenia nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. Wysokość posadowienia zawieszenia jest przy tym bez znaczenia, szczególnie że ze zdjęć wynika, że nie jest znaczna wysokość. Jak wskazano wyżej, Sąd nie ma wątpliwości, że przedmiotowe nadwieszenie zajmuje pas drogowy. Wynika to jednoznacznie nie tylko z opinii i zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Materiał dowodowy, na którym oparto decyzję I instancji o nałożeniu kary pieniężnej stanowią protokoły z kontroli pasa drogowego oraz fotografie wykonane przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich. Znajdujący się w aktach sprawy wypis i wyrys z rejestru gruntów stwierdza, że przedmiotowa działka stanowi pas drogę gminną, ul. Skorupki. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi ze wszystkich dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. A zatem nadwieszenie mieści się w granicach pasa drogowego. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia w sprawie argumentacja, że przedmiotowe zawieszenie stanowi integralną część budynku, który wzniesiony został na podstawie prawomocnego pozwolenia budowlanego. Pozwolenie budowlane nie wpływa bowiem na granice nieruchomości i nie nadaje praw Skarżącemu do nieruchomości sąsiednich oraz nie legalizuje zajmowania przez niego pasa drogowego. Odpowiedzialność za zajmowanie pasa drogowego ma charakter obiektywny i przesłanką jej nie jest wina podmiotu zajmującego tenże pas. Wobec powyższego, zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia zawieszenia w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo - do wyliczenia przedmiotowej kary pieniężnej zostały zastosowanie stawki wynikające z uchwały Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poz.19 i 20b Załącznika Nr 3. Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Za zasadne należy uznać wywody organu dotyczące braku podstaw do miarkowania kary czy też stosowania w ich miejsce pouczenia. Należy odnotować, iż organ odwoławczy z urzędu rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności w tym przepisie przewidzianych. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.