I OSK 844/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1410/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1171.522.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1410/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 11 lipca 2023 r. nr SKO.405.ŚR.1171.522.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Mielec z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr GOPS-ŚR.5231.33.2023.. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu (dalej SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Mielec z dnia 13 kwietnia 2023 r. odmawiającą przyznania skarżącej [...] świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem - [...], legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej uśr). SKO stwierdziło jednak, że skarżąca jest zarejestrowana w systemie teleinformatycznym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako producent rolny i złożyła wniosek o przyznanie płatności obszarowej w dniu 11 maja 2022 r. Płatność została zrealizowana w dniu 31 stycznia 2023 r. Informacja o powyższym pochodzi z krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, według stanu na dzień 2 czerwca 2023 r. Tym samym nie można uznać, że wnioskodawczyni zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, skoro w tym czasie pobierała świadczenia należne rolnikom. Stanowi to przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 1 uśr, ponieważ warunkiem koniecznym otrzymania świadczenia jest zaprzestanie zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu przeprowadzone w sprawie dowody czy rzeczywiście zaprzestano wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, nie wyjaśniają tej kwestii dostatecznie. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem skarżąca złożyła w dniu 20 marca 2023 r. Wniosek o przyznanie płatności obszarowej został złożony przez skarżącą prawie rok przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, a płatność została zrealizowana – w dniu 31 stycznia 2023 r. – a więc także przed złożeniem wniosku. Z akt sprawy, ani z decyzji to nie wynika, ale nie wydaje się, aby ww. wniosek o przyznanie płatności, jak i sama płatność dotyczyły okresu po 20 marca 2023 r. Zresztą już nawet przytoczone – wcześniejsze przecież - daty tych zdarzeń nie przesądzają faktu, że od 20 marca 2023 r. skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu samo ustalenie, że skarżąca figuruje w ewidencji producentów rolnych oraz, że złożyła w maju 2022 roku wniosek o przyznanie płatności rolnej i że w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne otrzymała taką płatność nie przesądza o tym, że w dacie złożenia wniosku lub później nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Organy powinny wyjaśnić czy faktycznie prowadzi to gospodarstwo, czy też nie i ewentualnie kiedy zaprzestała jego prowadzenia w tym znaczeniu, jakie przedstawiono wyżej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż zachodzi potrzeba dalszego ustalenia czy Skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego - co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej (środka odwoławczego) istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie jest zasadna. W środku odwoławczym (zaskarżenia) w stosunku do wyroku Sądu I instancji sformułowano wskazywane wyżej zarzuty, przy czym za sporne w sprawie w istocie uznać należy to, czy zachodzi potrzeba dalszego ustalenia przez organy czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne [...] (dalej żona, wnioskująca, strona) z tytułu sprawowanej opieki nad mężem ([...]) zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w myśl art. 17b uśr. Art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 uśr stanowi, że w przypadku, gdy o świadczenia z art. 16a i art. 17 uśr ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 17b ust. 1 uśr, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17b ust. 2 uśr). Na gruncie przywoływanej regulacji prawnej umiejscowiona jest kluczowa – uwypuklana wyżej – kwestia sporna dla niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. W okolicznościach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (por. K. Małysa–Sulińska, A. Kawecka, Komentarz, [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz. Redakcja naukowa K. Małysa–Sulińska, Warszawa 2023, s. 302–361). W związku z sformułowanymi zarzutami przez SKO w środku odwoławczym, trzeba podkreślić za ugruntowanym głosem judykatury, że powołany wyżej przepis uśr określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23 i powoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Nie budzi wątpliwości, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego – co wymaga zaznaczenia – nie na stan przeszły (uprzedni), ale teraźniejszy (aktualny), tj. na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1627/23). Powyższe znajduje zastosowanie w związku z art. 17b uśr w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne wnioskują odpowiednio rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy. Sąd odwoławczy w realiach sprawy także, co do zasady, nie kwestionuje kompetencji organów do zbadania okoliczności wynikających ze złożonego przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – oświadczenia – w szczególności tego czy rzeczywiście zaprzestano wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, wszelkimi dostępnymi dowodami. Z akt sprawy wynika, że wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem strona złożyła w dniu 20 marca 2023 r. Dołączone do wniosku orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej męża zostało wydane w dniu 13 lutego 2008 r. na stałe. Natomiast z pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Oddział Regionalny w Rzeszowie (ARiMR) z dnia 26 czerwca 2023 r. wynika, że wniosek o przyznanie płatności obszarowej został złożony przez skarżącą prawie rok przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia, a płatność została zrealizowana – w dniu 31 stycznia 2023 r. – a więc także przed złożeniem wniosku, co trafnie ustalił Sąd wojewódzki. Ponadto ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia ostatecznej decyzji to nie wynika, ale nie wydaje się, aby wniosek strony o przyznanie płatności, jak i sama płatność dotyczyły okresu po 20 marca 2023r. Trafnie zatem przyjął zaskarżony wyrok, że zresztą już nawet przytoczone – wcześniejsze przecież – daty tych zdarzeń nie przesądzają faktu, że od dnia 20 marca 2023 r. żona nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tym samym również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone w ramach postępowania administracyjnego w sprawie dowody nie wyjaśniają tej istotnej kwestii dostatecznie, dla potrzeb prawidłowego zrekonstruowania stanu faktycznego dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 8/24, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl); por. A. Wróbel, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 120–127; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 555–562). W świetle powyższego wbrew zarzutom kasacyjnym – w ocenie Sądu odwoławczego podzielającego w pełni argumentację zakażonego orzeczenia, w tym treści przywoływanych judykatów – samo ustalenie, że żona figuruje w ewidencji producentów rolnych oraz, że złożyła w maju 2022 roku wniosek o przyznanie płatności rolnej, a w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne otrzymała taką płatność nie przesądza o tym, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne lub później nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w myśl art. 17b uśr. Uwypuklić raz jeszcze należy, że wskazywana wyżej okoliczności powinna być oceniana na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego w opozycji do stanowiska środka odwoławczego, organy obowiązane są rzetelnie wyjaśnić czy strona faktycznie prowadzi to gospodarstwo, czy też nie i ewentualnie kiedy zaprzestała jego prowadzenia w tym znaczeniu, jakie przedstawiono w zaskarżonym wyroku. Zaistniałe zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii w sposób nie pozostawiający wątpliwości świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 k.p.a., a oparcie odmownej dla strony decyzji tylko na dowodzie uzyskanym z ARiMR, bez weryfikacji informacji ewidencyjnych z rzeczywistym (faktycznym) stanem rzeczy w okresie po złożeniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczy także o naruszeniu art. 80 k.p.a., jak trafnie przyjął Sąd wojewódzki. Konstytucja RP nakazuje w preambule posiadającej normatywny charakter, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ponownie rozpoznając wniosek strony organ uwzględni poczynione wyżej ustalenia, treść zaskarżonego wyroku oraz wskazaną wykładnię przepisów (norm) prawa i załatwi sprawę administracyjną prawidłowo, w myśl właściwych w tym przedmiocie regulacji prawnych. Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.