III SAB/Gd 126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego G. K. z dnia 18 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza , że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części. Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, że G. K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 18 marca 2024 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem (dalej: "organ") o udostępnienie w trybie informacji publicznej informacji opisanych szczegółowo w czterech punktach, w tym w punkcie 4. wniosku – wszystkich numerów służbowych oraz stopnia służbowego wszystkich funkcjonariuszy pracujących na oddziale terapeutycznym zakładu karnego. Pismem z dnia 28 marca 2024 r. organ udzielił skarżącemu informacji objętych punktami 1.-3. wniosku informując skarżącego, że niemożliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 4. wniosku, gdyż skarżący nie wskazał czasookresu, za jaki przedmiotowa informacja ma zostać udostępniona. W dniu 20 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej – podania numerów służbowych oraz stopni służbowych wszystkich funkcjonariuszy pracujących na oddziale terapeutycznym zakładu karnego (punkt 4. wniosku z dnia 18 marca 2023 r.). Zdaniem skarżącego skoro organ uznał, że z wniosku nie wynika, jakiego okresu dotyczy informacja objęta żądaniem, to zobowiązany był wezwać skarżącego do jego wskazania, a brak odpowiedzi na wezwanie powinien skutkować załatwieniem sprawy w formie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej informacji publicznej. Organ tego nie uczynił, zatem pozostaje w bezczynności, która ma charakter celowy. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł i wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, Pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie skarżącemu informacji publicznych wskazanych w punkcie 4 wniosku, mimo że z treści wniosku wyraźnie wynika, że skarżący wnosi o udostępnienie informacji aktualnych na dzień jego złożenia, co wynika ze sformułowania : "wszystkich numerów służbowych oraz stopnia funkcjonariuszy, którzy pracują na tutejszym oddziale terapeutycznym". Wniosek skarżącego był kompletny, żądanie zostało precyzyjnie określone, zatem organ zobowiązany był go rozpoznać. Przyjęcie przez organ, że wniosek skarżącego jest na tyle nieprecyzyjny, że nie nosi znamion wniosku o udzielenie informacji publicznej stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Przemawia za tym także czas trwania postępowania. Okoliczność ta uzasadnia żądanie przyznania skarżącemu kwoty 2.000 zł oraz wymierzenie organowi grzywny w tej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że informując skarżącego o konieczności zakreślenia ram czasowych żądania i zmiany treści wniosku w tym zakresie, działał zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o informacji publicznej. Skarżący pismo z dnia 28 marca 2024 r. odebrał w dniu 4 kwietnia 2024 r. i do dnia 28 maja 2024 r. (sporządzenia odpowiedzi na skargę) nie uzupełnił wskazanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Z akt sprawy wynika, że organ w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. poinformował skarżącego jedynie, że: "Niemożliwym jest wskazanie cyt. "wszystkich numerów służbowych oraz stopnia służbowego wszystkich funkcjonariuszy którzy pracują na tutejszym oddziale terapeutycznym", ponieważ nie wskazał Pan czasookresu podania przedmiotowej informacji." Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że wniosek skarżącego był nieprecyzyjny. Należy przyznać rację pełnomocnikowi skarżącego, że żądanie zostało sformułowane w sposób jednoznaczny, co pozwala na ustalenie jego treści. Skarżący użył bowiem czasu teraźniejszego, z czego wynika, że żądanie dotyczy funkcjonariuszy pracujących na oddziale terapeutycznym zakładu karnego w dniu złożenia wniosku. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości w tym zakresie, winien był wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, czego nie uczynił. Wbrew stanowisku organu samo poinformowanie skarżącego, że brak wskazania we wniosku, za jaki okres informacja ma zostać udzielona nie jest wystarczające i nie może zostać uznane za wezwanie do podania tego okresu. Nadmienić przy tym trzeba, że na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Odnosząc się twierdzenia Dyrektora Zakładu Karnego, że informując skarżącego o konieczności zmiany wniosku poprzez zakreślenie jego ram czasowych organ działał na podstawie art. 14 u.d.i.p. należy zwrócić uwagę, że przepis ten reguluje formę udostępnienia informacji publicznej i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Jeśli nawet hipotetycznie przyjąć, jak chce tego organ, że powołana regulacja ma zastosowanie, to zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle powyższego należało uznać, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2024 r. Organ nie zachował się w żaden możliwy, wskazany wcześniej sposób, w szczególności nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Jak już stwierdzono wcześniej, skierowanie do skarżącego jedynie pisma, które - zdaniem Sądu - miało wyłącznie charakter informacyjny, było wadliwe. Odnosząc się do sformułowania żądania skargi , by sąd zobowiązał organ do udzielenia żądanej informacji publicznej stwierdzić należy, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd nie określa sposobu załatwienia wniosku , bowiem o tym decyduje organ, a jedynie zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania punktu 4. wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1. sentencji wyroku). Sąd stwierdził jednocześnie (w punkcie 2. sentencji wyroku), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ niezwłocznie udostępnił skarżącemu informacje publiczne objęte punktami 1.- 3. wniosku oraz odpowiedział na pkt 4. wniosku (w terminie dziesięciu dni po jego wpływie), aczkolwiek w tym ostatnim przypadku załatwił sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu wadliwe zrozumienie treści żądania , czy też wadliwe zastosowanie przepisów u.d.i.p. nie daje w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Sąd nie uwzględnił żądań skargi o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej, oddalając skargę w tym zakresie w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Trudno dopatrzeć się konieczności zrekompensowania skarżącemu oczekiwania na rozpoznanie pkt 4. jego wniosku przyznaniem jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu brak jest też konieczności wymierzenia organowi kary pieniężnej w celu jego zdyscyplinowania, bowiem rozpoznał on w znacznej części wniosek skarżącego z dnia 18 marca 2024 r., jak też odniósł się - chociaż wadliwie - do punktu 4. wniosku skarżącego już w dniu 28 marca 2024 r. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.