I OSK 855/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 770/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: SKO.II.41/981/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 770/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 28 czerwca 2023 r., znak: SKO.II.41/981/ŚR/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej też SKO, Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Siedliszcza z dnia 28 kwietnia 2023 r., odmawiającą [...] przyznania wnioskowanego świadczenia z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką [...], wskazując, że w sprawie nie został spełniony warunek art.17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: "u.ś.r."). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją organu I instancji, co do wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. SKO stwierdziło jednak, że skarżąca jest osobą trwale częściowo niezdolną do pracy i z tego tytułu pobiera rentę. Organ uznał, że ta okoliczność stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję wniosła [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygnaturze akt SK 2/17 nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym w sytuacji, gdy jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wybór ten został skarżącej zapewniony, bowiem pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. organ odwoławczy wystąpił do pełnomocnika skarżącej z informacją o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Kolegium wyznaczyło stronie 14-dniowy termin na wypowiedzenie się, czy będzie występowała do ZUS o wstrzymanie wypłaty renty celem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Strona nie skorzystała z tej możliwości i nie zawiesiła prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (k. 72 – 72v akt adm.). Ze względu na fakt, że skarżąca nie skorzystała z przedstawionej możliwości Kolegium, w ocenie Sądu prawidłowo przyjęło, że zaistniała tym samym negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie wskazać należy na nieprawidłowość sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej poprzez niepowiązanie ich z naruszeniem przez Sąd przepisu ustawy procesowej - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej, nie ma obowiązku domyślania się, odpowiedniego dostosowania czy uzupełnienia tych zarzutów. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to także, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie uzupełniać, konkretyzować, uściślać, bądź w inny sposób korygować zarzutów kasacyjnych, a upoważniony jest jedynie do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z dnia: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta tylko na zarzucie dotyczącym naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym należy podkreślić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc tym samym, Sąd wojewódzki, nie mógł przepisu tej ustawy naruszyć. W tym zakresie - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wymagane było powiązanie przywołanego przepisu z odpowiednimi przepisami p.p.s.a., które to przepisy stanowiły podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Takiego powiązana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zabrakło, co czyni omawiany zarzut ułomnym konstrukcyjnie. Prawidłowo postawiony zarzut musi zatem wskazywać na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu ustawy, którą Sąd stosuje, czyli ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tu byłby to art. 151 p.p.s.a. Takie sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1), dlatego mino, iż merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna skargę kasacyjną oraz postawiony w niej zarzut oparty jedynie na przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomijając opisane wyżej kwestie formalne, za niesłuszny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390). Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. akt SK 2/17 i przyjęcia, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty przyznanej z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Stosownie do obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r., stwierdzono, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I); Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II)". W uzasadnieniu wyroku Trybunał przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego, jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powołanym wyrokiem Trybunału wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1858/23; z dnia 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. A zatem, wnioskodawca może dokonać wyboru przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.f.u.s.). Choć bowiem renta jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., co prawidłowo podkreślił organ odwoławczy oraz Sąd I instancji. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty, wynikająca z ww. przepisu musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1166/23, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (zob. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. czy art. 96 u.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie stwierdził, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie wyrażane było również w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 1690/23; 13 grudnia 2024 r. I OSK 333/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt niniejszej sprawy wynika, że wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W toku postępowania skarżąca została pouczona przez organ o konieczności wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie prawa do renty i wstrzymaniem jej wypłaty celem usunięcia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z oświadczenia skarżącej złożonego w toku postępowania administracyjnego wynikało jednakże, że w jej ocenie pobieranie renty nie koliduje z przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego i nie zamierza wnosić o jego zawieszenie. Podsumowując, zasadnie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na negatywną przesłankę w postaci posiadania prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. A w konsekwencji, należało uznać, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. okazał się niesłuszny, a skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna, oparta na chybionym zarzucie, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.