I OSK 1690/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 37/23 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 4 listopada 2022 r., nr Rep. 1586/ŚR/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 37/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi J.N. (dalej także: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej także: "kolegium") z 4 listopada 2022 r., nr Rep. 1586/ŚR/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J.N. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie obrazę prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr") w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019r. sygn. akt SK 2/17. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za jej zasadnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa wynagrodzenia tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Nadto w piśmie z 6 czerwca 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W skardze kasacyjnej jako wyłączną podstawę kasacyjną powołano naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Istota sporu sprowadza się do tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy fakt pobierania przez skarżącego renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, że wykładnia powyższego przepisu z uwzględnieniem dyrektyw wykładni celowościowej i systemowej, potwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 prowadzi do wniosku, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty musi być interpretowana jako związana nie z samym prawem do renty, ale z jego realizacją w postaci wypłaty omawianego świadczenia. Tym samym, chociaż nie jest możliwe jednoczesne pobieranie obydwu świadczeń, osoba uprawniona powinna mieć możliwość wyboru jednego spośród przysługujących jej świadczeń i taką możliwość powinny jej stworzyć organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że skarżący został poinformowany o możliwości zawieszenia prawa do renty, a zatem miał możliwość dokonania wyboru świadczenia pielęgnacyjnego zamiast rentowego, ale z niej nie skorzystał, co oznacza że na dzień orzekania przez kolegium przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a nie ustała, co obligowało kolegium do wydania decyzji odmownej. Skarżący kasacyjnie stoi z kolei na stanowisku, że w związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. przesłanka negatywna o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w stosunku do osoby posiadającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy utraciła moc, przez co nie ma obecnie przeszkód dla jednoczesnego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego oraz renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W przywoływanym przez Sąd I instancji oraz skarżącego kasacyjnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. stwierdzono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr " (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt I). Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." (pkt II). Wyrok o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Tego rodzaju wyroki są charakteryzowane jako orzeczenia, w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego (zob. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "Studia Iuridica Lublinensia" 2016, nr 3, s. 990). Wyrok SK 2/17 dotyczy zakresu podmiotowego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, rozstrzygając o konstytucyjności przepisu w stosunku do określonej grupy podmiotów, której ten przepis dotyczy, a mianowicie osób sprawujących opiekę, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Osoby te mieszczą się w szerszej kategorii osób, którym przysługuje prawo do renty. Skutkiem wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie podmiotowym jest utrata mocy obowiązującej nie przez cały przepis, w pełnym zakresie jego obowiązywania, ale wyłącznie w zakresie, w jakim stwierdzona została jego niezgodność z Konstytucją, w odniesieniu do wskazanej grupy podmiotów. Wydanie wyroku zakresowego w sprawie o sygn. SK 2/17 nie było przy tym skutkiem uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że w pozostałym zakresie podmiotowym przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Wyraźnie Trybunał Konstytucyjny zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że ze względu na konkretny charakter inicjującej postępowanie skargi konstytucyjnej, ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmiennictwie dostrzega się, że wyroki zakresowe pociągają za sobą pewne komplikacje w procesie stosowania prawa, rozszczepianie regulacji prawnej w drodze orzeczenia niekonstytucyjności na część zgodną i niezgodną z Konstytucją narusza jej konstrukcję całościową i może jej nadać taki kształt, który jest całkowicie nieadekwatny do intencji prawodawcy (tak T. Woś, Wyroki interpretacyjne..., op. cit., s. 992). Taka sytuacja ma także miejsce w analizowanym przypadku. Wyrok o sygn. SK 2/17 usuwa z systemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w uśr osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Jak wyżej wskazano, wyrok SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc - a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia w określonych sytuacjach. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku SK 2/17, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że – tak jak to przyjął Sąd I instancji, wyrok powyższy nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z: 2 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1623/21, 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 247/22, 7 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 1413/22, 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1665/22, 6 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1920/23, 10 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 271/22, 23 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1909/22, i 10 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 4/23. Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, także przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w ww. wyroku, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie pozwala na równoczesne pobieranie przez niego konkurencyjnych świadczeń: rentowego i pielęgnacyjnego. Słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że rozstrzygany przez Trybunał Konstytucyjny problem konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr dotyczył sytuacji, gdy niższe świadczenie rentowe eliminowało możliwość pobierania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, a dublowanie konkurencyjnych świadczeń z systemu wsparcia społecznego, musi spotkać się z odmową. Skoro zatem skarżący, pomimo pouczenia, nie zawiesił pobierania renty, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez pełnomocnika ustanowionego dla skarżącego kasacyjnie w ramach prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 ppsa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa.