I OSK 1920/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 351/23 w sprawie ze sprzeciwu J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 351/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 lutego 2023 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 6 września 2022 r. skarżący wystąpił o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowanej opieki nad matką. Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia 7 grudnia 2022 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując że niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia oraz, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Odwołanie od tej decyzji złożył skarżący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Gliwice, że data powstania niepełnosprawności matki wnioskodawcy może stanowić podstawę odmowy świadczenia. Zauważono dodatkowo, że organ I instancji w toku postępowania na żadnym etapie nie poinformował strony o przysługujących mu prawach i konsekwencjach podejmowanych w toku postępowania administracyjnego działań. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach poza posiadaniem prawa do renty i jej pobieraniem strona spełnia wszystkie kryteria, wymagane do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem po zawieszeniu prawa do renty świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane. Sprzeciw od ww. decyzji wniósł skarżący, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając sprzeciw zauważył, że skarżący domaga się (i taka jest intencja złożonego sprzeciwu) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Bezsporne jest, że jest uprawniony do ww. świadczenia (jako syn niepełnosprawnej). Jak wynika również z akt administracyjnych zakres sprawowanej opieki jest szeroki i w pełni zapewnia potrzeby matki związane z jej stanem zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r.". Na przeszkodzie stoi jednak okoliczność, że strona pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jednakże organ I instancji nie poinformował wnioskodawcy o możliwości zawieszenia świadczenia rentowego i możliwości uzyskania w ten sposób świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc się do argumentów strony, która domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez zawieszania prawa do renty Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 z dniem 9 stycznia 2020 r. samo posiadanie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej uprawniania do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie wyklucza z automatu tego opiekuna ze skutecznego ubiegania się oświadczenie pielęgnacyjne, bowiem, renciści częściowo niezdolni do pracy mogą podejmować pracę, a zatem niepodejmowanie przez nich zatrudnienia świadczyłoby o spełnieniu przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przyznanie jednak świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi, który jest uprawniony do świadczenia rentowego, jeżeli spełnione zostały pozostałe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe jedynie, gdy zrezygnuje z pobierania świadczenia rentowego. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie chce zrezygnować z pobierania świadczenia rentowego nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Sąd stwierdził, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest możliwe, ale nie może doprowadzić do sytuacji, w której opiekun osoby niepełnosprawnej będzie pobierał zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Byłoby to faworyzujące traktowanie, a zatem niezgodne z konstytucyjną zasadą równości. Warunkiem niezbędnym, w rozpatrywanej sprawie, przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, że stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (o ile wypłaty tego świadczenia rentowego nie zawiesi), mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy; 2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.: a) art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez niesłuszne oddalenie sprzeciwu, co było skutkiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, mimo że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 K.p.a., gdyż wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie były okolicznościami koniecznymi do ustalenia w ponownym postępowaniu przed organem l instancji, bowiem stronie skarżącej, jako osobie uprawnionej do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wobec derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać w pełnej wysokości mimo pobieranej przez nią renty. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejszej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy ocena Sądu I instancji sprowadza się do skontrolowania zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zasadniczo zatem, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, w świetle art. 138 § 2 K.p.a., konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3311/19, z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 286/21 oraz z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 2382/21). Ponadto zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uprawnieni byli w świetle art. 138 § 2 K.p.a., do wyrażania ocen, przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko Sądu I instancji, co do zasadności wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W sprawie istotne jest, co dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, także przy uwzględnieniu poglądów wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie pozwala na równoczesne pobieranie świadczenia emerytalno-rentowego i świadczenia pielęgnacyjnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21 oraz z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1665/22, stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wspomnianym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. (wejście w życie wyroku Trybunału) nowy stan prawny, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ten wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Z tych względów należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a w sytuacji gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy umożliwienie opiekunowi osoby niepełnosprawnej ubiegającej się o oświadczenie pielęgnacyjne zrezygnowania z pobierania świadczenia rentowego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ma przyznane decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 kwietnia 2022 r. prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z której pobierania nie zrezygnował. Istotne jest jednak, że organ I instancji zaniechał poinformowania skarżącego o przysługującej mu możliwości wyboru świadczenia. Prezydent Miasta Gliwice nie poinformował wnioskodawcy o możliwości zawieszenia prawa do renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwał go też do złożenia brakujących w tym zakresie dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku wyboru takiego świadczenia. Uchylając się od podjęcia ww. czynności wyjaśniających organ I instancji naruszył reguły proceduralne, w tym art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W świetle powyższego Sąd I instancji właściwie ocenił, że decyzja organu I instancji była wadliwa z przyczyn uzasadniających wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, co skutkowało koniecznością jej usunięcia z obrotu prawnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Prezydent Miasta Gliwice nie wykonał obowiązku wynikającego z zasady informowania, a co za tym idzie nie ustalił stanu faktycznego sprawy dającego podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja powyższego obowiązku na etapie postępowania odwoławczego pozbawiłaby stronę rozpoznania sprawy w jednej instancji, co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W konsekwencji, zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.