I OSK 2382/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 637/21 w sprawie ze sprzeciwu M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2021 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił sprzeciw M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) – powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." lub "ustawa" – uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] grudnia 2020 r. o ustaleniu M. J. wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w L. przy ul. P., oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], w kwocie 1391,00 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium ustaliło, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe, przekształciło się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., w prawo własności, co zostało potwierdzone w wydanym przez Prezydenta Miasta L. zaświadczeniu z [...] lipca 2020 r. Użytkownikiem wieczystym tego gruntu na dzień 31 grudnia 2018 r. był M. J., który obecnie - po przekształceniu - jest jego właścicielem. M. J. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umowy sprzedaży z 3 września 1997 r. i jest dalszym następcą prawnym osób fizycznych, które w 1979 r. pokryły wszystkie należności przysługujące Skarbowi Państwa, jako ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, z tytułu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, w tym opłaty roczne za cały zamierzony okres trwania tego prawa, tj. 99 lat, co spowodowało wygaśnięcie obowiązku ich uiszczania w stosunku do nich oraz późniejszych użytkowników wieczystych (taką konkluzję przedstawił Sąd Rejonowy w L. w wyroku z [...] lipca 2020 r., sygn. akt [...], a potwierdził ją Sąd Okręgowy w L. w wyroku z [...] kwietnia 2021 r., sygn. akt [...]). Pomimo tego, pismem z 13 czerwca 2017 r., doręczonym M. J. 26 czerwca 2017 r., Prezydent Miasta L., jako organ reprezentujący właściciela gruntu - Gminę L., ustalił mu opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1391,00 zł, która miała obowiązywać od 1 stycznia 2018 r. Powyższa kwota została przyjęta jako podstawa ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej obciążającej, zdaniem organu pierwszej instancji, M. J., zarówno w zaświadczeniu z [...] lipca 2020 r., jak i w decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2020 r. Organ II instancji podkreślił, że w jego ocenie, M. J., abstrahując od niewątpliwego braku obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. P. przed dniem przekształcenia, jest od 1 stycznia 2019 r. zobligowany do ponoszenia rocznych opłat z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednak organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji w zakresie, w jakim uznał on, że podstawę określenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej powinna w tym wypadku stanowić wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podana w piśmie z 13 czerwca 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i roczna opłata z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności, choć powiązane ze sobą w treści art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w., są odrębnymi należnościami, będącymi ekwiwalentami pieniężnymi za uzyskanie różnych praw podmiotowych, a ponadto cechującymi się fundamentalnymi różnicami w zakresie konstrukcji normatywnej. Już w tak określonym kontekście uzasadnione jest dopuszczenie możliwości istnienia obowiązku ponoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, pomimo braku poprzedzającego go obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (np. wskutek jego wygaśnięcia przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności). Po drugie, zawarty w art. 8 u.p.p.u.w. katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów u.p.p.u.w. Inne podmioty, niezależnie od tego, czy ciążył na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są zaś bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. M. J. nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów zwolnionych ustawowo z opłaty za przekształcenie, w szczególności nie jest osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] w obrębie [...], ani spadkobiercą osób fizycznych, które faktycznie je wniosły. Sam status dalszego następcy prawnego tych osób nie uprawnia go zaś do korzystania z przywileju wynikającego z art. 8 pkt 2 u.p.p.u.w. Kolegium stwierdziło jednak, że jako podstawa ustalenia opłaty za przekształcenie nie może być przyjęta kwota 1391,00 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta L. z 13 czerwca 2017 r. Wobec wygaśnięcia zobowiązania do uiszczania opłat rocznych, z którego korzystali kolejni użytkownicy wieczyści przedmiotowego gruntu, nie było bowiem dopuszczalne powtórne ustalenie tego obowiązku przez organ reprezentujący Gminę L. jako właściciela gruntu. W konsekwencji doszło do sytuacji, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Zdaniem Kolegium, nie prowadzi to jednak do konieczności ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w kwocie 0 zł. Takie rozwiązanie byłoby w istocie obejściem art. 8 u.p.p.u.w., skoro "ustalenie" opłaty zerowej jest de facto potwierdzeniem braku obowiązku wnoszenia opłaty, a stronie nie przysługuje zwolnienie z tego obowiązku w oparciu o ww. przepis prawa. W ocenie organu odwoławczego, w omawianej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. W myśl tej regulacji, jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi następnie podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprowadza się on zaś do konieczności określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która hipotetycznie obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., wyłącznie w celu wykorzystania jej do ustalenia wysokości należnej opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył M. J.. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jednocześnie podniosło, że zarzuty i argumenty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego są, w ocenie organu, bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. WSA wskazał, że bezspornie skarżący nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów zwolnionych ustawowo z opłaty za przekształcenie, w szczególności nie jest osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. P., oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], ani spadkobiercą osób fizycznych, które faktycznie je wniosły. Bez wątpienia status dalszego następcy prawnego tych osób nie uprawnia skarżącego do korzystania z przywileju wynikającego z art. 8 pkt 2 ustawy, czego zresztą pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje. Kwestionowana jest natomiast zasadność ponownego określenia opłaty przekształceniowej i ustalenia jej wysokości. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że jako podstawa ustalenia opłaty przekształceniowej nie może być przyjęta kwota 1391,00 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta L. z 13 czerwca 2017 r. Kwestia tej opłaty została prawomocnie przesądzona przez sądy powszechne, które stwierdziły, że wobec uiszczenia przez pierwszych użytkowników wieczyści gruntu całości opłat związanych z użytkowaniem wieczystym w formie jednorazowej zapłaty za cały okres użytkowania wieczystego, zobowiązanie do corocznego uiszczania opłaty rocznej przez każdoczesnego użytkownika wieczystego wygasło już w chwili ustanowienia tego prawa. W konsekwencji użytkownicy wieczyści, którzy nabyli to prawo w dalszej kolejności nie są zobowiązani do opłacania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Skoro właściciel gruntu otrzymał już całość należnych opłat z tytułu oddania go w użytkowanie wieczyste z dniem 17 kwietnia 1979 r., nie może ponownie żądać ich zapłaty od skarżącego. Wobec wygaśnięcia zobowiązania do uiszczania opłat rocznych, z którego korzystali kolejni użytkownicy wieczyści przedmiotowego gruntu, nie było bowiem dopuszczalne powtórne ustalenie tego obowiązku przez organ reprezentujący Gminę L. jako właściciela gruntu. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Z tego względu do ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej powinien znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. WSA wskazał, że z projektu ustawy (rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, VIII.2673) wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Przepis art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna i służy dookreśleniu jej wysokości. Zdaniem Sądu I instancji, nie można w związku z tym uwzględnić zarówno tych argumentów skargi, które w ocenie pełnomocnika skarżącego przemawiają za ustaleniem zerowej opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu w prawo własności, jak również że organ odwoławczy nie miał podstaw wskazywać organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ustalić opłatę w oparciu o art. 21 ust. 2a ww. ustawy. Czym innym jest bowiem opłacanie faktu użytkowania wieczystego gruntu należącego np. do jednostki samorządu terytorialnego, a czym innym poniesienie kosztów odjęcia własności takiemu podmiotowi i przekazania jej innemu. Skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy i na dopiero na jej podstawie ustalić opłatę przekształceniową. W konsekwencji, Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium, że decyzja Prezydenta Miasta L. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji będzie określenie, na podstawie przepisu art. 21 ust. 2a ustawy, wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., w oparciu o którą ustalona zostanie następnie wysokość należnej opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednocześnie Sąd wskazał, że organ II instancji nie był uprawniony do samodzielnego określenia ww. opłaty, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. J. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ewentualnie - o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo konieczności jej uchylenia z uwagi na brak podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art.138 § 2 K.p.a.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w której zawarto niegodne z prawem materialnym wytyczne dla organu pierwszej instancji co do kierunku ponownego rozpatrzenia sprawy tj. co do tego w jaki sposób i na jakiej podstawie rozpatrując ponownie sprawę należy określić wysokość opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; II. naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. i bezpodstawne wskazanie na konieczność zastosowania tego przepisu do rozpatrywania sprawy, podczas gdy w sprawie winien być stosowany art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl postanowień art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a K.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 K.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a K.p.a. W ocenie Sądu, w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji, uprawnieni byli na tle art. 138 § 2 K.p.a., do wyrażania ocen, przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Należy także zaaprobować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do zasadności wydania przez Kolegium decyzji, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zauważyć należy, że na mocy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 7 ust 1 u.p.p.u.w. z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. W przepisach powyższej ustawy określone zostały dwie kategorie podmiotów objętych zwolnieniem z opłaty przekształceniowej. Szczegółowy zakres podmiotowy tego zwolnienia został określony w art. 8, zgodnie z którym zwolnieniu podlegają parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz osoby fizyczne lub ich spadkobiercy, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego lub użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy albo innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. W sprawie nie ma sporu co do tego, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłaty przekształceniowej. Nie jest on osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego ani też spadkobiercą takich osób, a tylko w takiej sytuacji byłyby uprawiony do skorzystania z przedmiotowego zwolnienia, na zasadzie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. W analizowanym przypadku skorzystanie przez poprzedników prawnych skarżącego kasacyjnie z uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju na poczet należnej opłaty za użytkowanie wieczyste skutkowało natomiast wygaśnięciem obowiązku uiszczania opłat rocznych przez każdoczesnego użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie ma więc podstaw do tego aby należną opłatę przekształceniową ustalać w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy, tj. wg wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, a tym bardziej według wysokości tej opłaty przyjętej w momencie ustanowienia tego prawa. W tej sytuacji, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. Przepis ten reguluje postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie w odniesieniu do gruntów, w stosunku do których na dzień uwłaszczenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiąc, że właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Dopiero ustalona w ten sposób opłata stanowić będzie podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 u.p.u.w. W sytuacji zatem, gdy dla ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej konieczne okazało się zastosowanie procedury określonej w art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w., uzasadnionym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, słusznie Sąd I instancji orzekł o oddaleniu sprzeciwu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.