II SA/Łd 637/21

Dnia 2 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 roku sprawy ze sprzeciwu M. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu oddala sprzeciw. B.A. Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) – w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) – powoływanej dalej jako: "u.p.p.u.w." lub "ustawa" – uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] r., nr [...], znak: [...], o ustaleniu M.J. wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6, oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 301 w obrębie [...], objętego księgą wieczystą nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, że wskazaną wyżej decyzją wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.p.u.w., po rozpatrzeniu wniosku M.J., Prezydent Miasta Ł. ustalił mu wysokość rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanego na wstępie gruntu w kwocie 1391,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał się na zaświadczenie z 7 lipca 2020 r., w którym m.in. potwierdził ww. przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. oraz poinformował właściciela gruntu o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty. Organ I instancji wskazał również, że strona nie zgodziła się z informacją o wysokości opłaty i złożyła wniosek o jej ustalenie w drodze decyzji - w kwocie 0 zł. Następnie organ I instancji przytoczył przepisy art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 oraz art. 8 pkt 2 u.p.p.u.w., po czym stwierdził, że strona nie mieści się w kręgu podmiotów ustawowo zwolnionych z opłaty za przekształcenie. W związku z tym uznał wysokość opłaty określoną w zaświadczeniu za prawidłową. Decyzja została doręczona stronie 28 grudnia 2020 r. W odwołaniu o powyższej decyzji organu I instancji M.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jego wnioskiem wszczynającym postępowanie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że jest następcą prawnym osób fizycznych, które uiściły jednorazowo, w 1979 r., opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. Skoro zaś zobowiązanie jego każdoczesnych użytkowników wieczystych z tytułu opłaty rocznej wygasło i w kolejnych latach wysokość tej opłaty wynosiła 0 zł, to w takiej samej wysokości powinna być ustalona opłata za przekształcenie. Strona podkreśla przy tym, że nie chodzi o zwolnienie z opłaty przekształceniowej, lecz uznanie faktu nieistnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym przekształcenie zobowiązania użytkownika wieczystego z tytułu opłaty rocznej, rzutującego na wysokość opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.p.p.u.w. Niezależnie od powyższego powołuje się na kwestię poczucia sprawiedliwości. Jej zdaniem, byłoby ono naruszone, gdyby przyjąć, że dotychczasowy właściciel gruntu, który otrzymał od użytkownika wieczystego kwotę pieniężną odpowiadającą wysokości opłat rocznych za cały 99-letni okres zamierzonego czasu trwania użytkowania wieczystego, miałby pobierać opłaty roczne przez kolejnych 20 lat. Ponadto strona wskazuje, że na wysokość ceny, którą musiała uiścić za nabycie prawa użytkowania wieczystego, miała wpływ okoliczność braku obciążeń finansowych z tytułu opłaty rocznej. W oparciu o dokumenty załączone do akt postępowania przekazanych przez organ pierwszej instancji Kolegium ustaliło, że prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6, oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 301 w obrębie [...], objętego księgą wieczystą nr [...], zabudowanego na cele mieszkaniowe, przekształciło się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 2019 r., w prawo własności, co zostało potwierdzone w wydanym przez Prezydenta Miasta Ł. zaświadczeniu z [...] r., znak: [...]. Użytkownikiem wieczystym tego gruntu na dzień 31 grudnia 2018 r. był M.J., który obecnie - po przekształceniu - jest jego właścicielem. M.J. nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie umowy sprzedaży z [...] r., Rep. A nr [...] i jest dalszym następcą prawnym osób fizycznych, które w 1979 r. pokryły wszystkie należności przysługujące Skarbowi Państwa, jako ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, z tytułu ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntu, w tym opłaty roczne za cały zamierzony okres trwania tego prawa, tj. 99 lat, co spowodowało wygaśnięcie obowiązku ich uiszczania w stosunku do nich oraz późniejszych użytkowników wieczystych (taką konkluzję przedstawił Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. w wyroku z 13 lipca 2020 r., sygn. akt [...], a potwierdził ją Sąd Okręgowy w Ł. w wyroku z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt [...]). Pomimo tego, pismem z 13 czerwca 2017 r., doręczonym M.J. 26 czerwca 2017 r., Prezydent Miasta Ł., jako organ reprezentujący właściciela gruntu - Gminę Ł., ustalił mu opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości 1391,00 zł, która miała obowiązywać od 1 stycznia 2018 r. Powyższa kwota została przyjęta jako podstawa ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej obciążającej, zdaniem organu pierwszej instancji, M.J., zarówno w zaświadczeniu z [...] r., jak i w decyzji organu I instancji z [...] r., nr [...]. Organ II instancji podkreślił, że w jego ocenie, M.J., abstrahując od niewątpliwego braku obowiązku uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6 przed dniem przekształcenia, jest od 1 stycznia 2019 r. zobligowany do ponoszenia rocznych opłat z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednak organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji w zakresie, w jakim uznał on w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją zaświadczeniu, że podstawę określenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej powinna w tym wypadku stanowić wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego podana w piśmie z 13 czerwca 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i roczna opłata z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności, choć powiązane ze sobą w treści art. 7 ust. 2 u.p.p.u.w., są odrębnymi należnościami, będącymi ekwiwalentami pieniężnymi za uzyskanie różnych praw podmiotowych, a ponadto cechującymi się fundamentalnymi różnicami w zakresie konstrukcji normatywnej. Uregulowana obecnie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n." - opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntu przysługuje właścicielowi gruntu z tytułu ustanowienia tego prawa, będącego prawem na cudzej rzeczy, obejmującym zakres uprawnień, który jest ograniczony w stosunku do prawa własności. Z kolei unormowana w przepisach u.p.p.u.w roczna opłata przekształceniowa przysługuje byłemu właścicielowi gruntu z tytułu nabycia przez dotychczasowego użytkownika wieczystego prawa własności, co następuje z mocy prawa w drodze przekształcenia. Stanowi ona zatem ekwiwalent za rozszerzenie zakresu uprawnień do gruntu, wynikające ze zmiany prawa użytkowania wieczystego na prawo własności. Konstrukcja prawna obu opłat jest także całkowicie odmienna: ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego następuje w trybie cywilnoprawnym (umowa, wypowiedzenie), a opłaty przekształceniowej - w trybie administracyjnoprawnym (zaświadczenie, decyzja); ta pierwsza może podlegać aktualizacji w związku ze zmianą wartości gruntu, a druga - waloryzacji według wskaźników urzędowych itp. Już w tak określonym kontekście uzasadnione jest dopuszczenie możliwości istnienia obowiązku ponoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, pomimo braku poprzedzającego go obowiązku zapłaty opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (np. wskutek jego wygaśnięcia przed przekształceniem prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności). Po drugie, zawarty w art. 8 u.p.p.u.w. katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów u.p.p.u.w. Inne podmioty, niezależnie od tego, czy ciążył na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, są zaś bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu. W tym miejscu należy odnotować, że M.J. nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów zwolnionych ustawowo z opłaty za przekształcenie, w szczególności nie jest osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego gruntu działki nr 301 w obrębie [...], ani spadkobiercą osób fizycznych, które faktycznie je wniosły. Sam status dalszego następcy prawnego tych osób nie uprawnia go zaś do korzystania z przywileju wynikającego z art. 8 pkt 2 u.p.p.u.w. Na marginesie wypada nadmienić, że nie jest rolą organów administracji publicznej ocena celowości rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę w zakresie odpłatności przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, gdyż z mocy art. 6 k.p.a. są one obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (zasada legalności). Kolegium stwierdziło jednak, że jako podstawa jej ustalenia nie może być przyjęta kwota 1391,00 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z 13 czerwca 2017 r. Jak słusznie zauważył Sąd Rejonowy dla [...] w Ł. w przywołanym już wyroku z 13 lipca 2020 r., sygn. akt [...]: "W realiach rozpoznawanej sprawy pierwsi użytkownicy wieczyści gruntu (...) uiścili (...) całość opłat związanych z użytkowaniem wieczystym w formie jednorazowej zapłaty za cały okres użytkowania wieczystego, zobowiązanie do corocznego uiszczania opłaty rocznej przez każdoczesnego użytkownika wieczystego wygasło wskutek spełnienia już w chwili ustanowienia prawa. W konsekwencji użytkownicy wieczyści, którzy nabyli to prawo w dalszej kolejności (...) nie są zobowiązani do opłacania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste (...). Skoro właściciel gruntu otrzymał już całość należnych opłat z tytułu oddania go w użytkowanie wieczyste z dniem 17 kwietnia 1979 r., nie może ponownie żądać ich zapłaty od Pozwanego [tj. M.J.]." W świetle powyższego wywodu, co istotne - odnoszącego się stricte do opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6, organ II instancji uznał, że ustalenie we wzmiankowanym piśmie wysokości opłaty rocznej z tego tytułu było nieskuteczne, nawet mimo niezakwestionowania tej czynności przez użytkownika wieczystego w trybie określonym w stosownych przepisach u.g.n. Wobec wygaśnięcia zobowiązania do uiszczania opłat rocznych, z którego korzystali kolejni użytkownicy wieczyści przedmiotowego gruntu, nie było bowiem dopuszczalne powtórne ustalenie tego obowiązku przez organ reprezentujący Gminę Ł. jako właściciela gruntu (tak również Sąd Okręgowy w Ł. we wzmiankowanym wyroku z 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt [...]). W konsekwencji doszło do sytuacji, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie prowadzi to jednak, jak sugeruje strona we wniosku i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, do konieczności ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej w kwocie 0 zł. Takie rozwiązanie byłoby w istocie obejściem art. 8 u.p.p.u.w., skoro "ustalenie" opłaty zerowej jest de facto potwierdzeniem braku obowiązku wnoszenia opłaty, a stronie nie przysługuje zwolnienie z tego obowiązku w oparciu o ww. przepis prawa. W ocenie organu odwoławczego, w omawianej sytuacji powinien natomiast znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. W myśl tej regulacji, jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 u.g.n., na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi następnie podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1 u.p.p.u.w. Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprowadza się on zaś do konieczności określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która hipotetycznie obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., wyłącznie w celu wykorzystania jej do ustalenia wysokości należnej opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Sprzeciw od ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył pełnomocnik M.J., zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie pomimo braku przesłanki do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia; 2) art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy materiał zgromadzony w sprawie dawał podstawy do wydania decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, tj. dawał podstawę do ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej z uwzględnieniem rozstrzygnięć zawartych w decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. Nr [...] z [...] r.; 3) art. 21 ust. 2a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2040) poprzez bezzasadne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien kierować się treścią tego przepisu. Mając na względzie wskazane wyżej zarzuty pełnomocnik skarżącego, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że pierwszymi użytkownikami wieczystymi gruntu i właścicielami nieruchomości, której dotyczy proces decyzyjny (położonej w Ł. przy ul. A. 6) byli W. i K.S. Prawo użytkowania wieczystego na rzecz małżonków S. ustanowione zostało przez Skarb Państwa na mocy umowy z [...] r. (Rep. A Nr [...]) na okres 99 lat. Zawarcie ww. umowy było następstwem wydania przez Rejonowy Zarząd Gospodarki Terenami w Ł. decyzji Nr [...] z [...] r. W decyzji tej uwzględniono wniosek małżonków S. postanawiając o oddaniu wnioskodawcom przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste i sprzedaży domu jednorodzinnego znajdującego się na tej działce. Wartość budynku oszacowano na kwotę 383292 zł. Opłatę roczną za użytkowanie wieczyste ustalono w kwocie 1525 (starych) zł. Wartość obu składników majątkowych obliczono na kwotę 534267 zł (w tym 383292 zł jako wartość budynku i 150875 zł jako wartość użytkowania wieczystego - tj. 1525 zł x 99 lat). Ponieważ małżonkowie S. byli repatriantami ze wschodu, w pkt 4 ww. decyzji zaliczono im wartość pozostawionego za granicą mienia nieruchomego, oszacowanego na kwotę 672990 zł na poczet należności za sprzedane nieruchomości budowlane oraz opłat wieczystego użytkowania działki. W pkt 5 decyzji stwierdzono, że wartość skapitalizowana pozostawionego za granicą mienia w całości pokrywa wartość użytkowania wieczystego działki przez okres 99 lat t.j. do roku 2077. Tym samym całość opłat związanych z ustanowionym użytkowaniem wieczystym została zapłacona już w chwili ustanowienia tego prawa. Dalej pełnomocnik skarżącego wskazał, że prawo użytkowania wieczystego gruntu przy ul. A. 6 było przedmiotem obrotu, a ostatnim jego nabywcą - jest skarżący M.J., który nabył prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność budynku przy ul. A. 6 w 1997 r. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że na przestrzeni lat tj. od daty ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 1979 r. do roku 2017, właściciel gruntu - Gmina Miasto Ł. - nie podważała faktu, że kolejni użytkownicy wieczyści nie są zobowiązani do uiszczania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Następnie pełnomocnik skarżącego podniósł, że Gmina Miasto Ł. poinformowała skarżącego o ustaleniu nowej opłaty rocznej w wysokości 1391 zł, która miała obowiązywać od 2018 r. Ponieważ Skarżący nie czuł się zobowiązany do uiszczania takiej kwoty, sprawa stała się przedmiotem postępowania sądowego. Sąd Rejonowy dla [...] w sprawie [...] i następnie Sąd Okręgowy w Ł. w sprawie [...] uznały rację skarżącego, oddalając powództwo o zapłatę opłaty rocznej. Jak wskazał Sąd Rejonowy dla [...] w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 lipca 2020 r.: "W realiach rozpoznawanej sprawy pierwsi użytkownicy wieczyści gruntu (małżonkowie S.) uiścili, poprzez zaliczenie wartości mienia zagranicznego na poczet wskazanych opłat, całość opłat związanych z użytkowaniem wieczystym w formie jednorazowej zapłaty za cały okres użytkowania wieczystego, zobowiązanie do corocznego uiszczania opłaty rocznej przez każdoczasowego użytkownika wieczystego wygasło wskutek spełnienia już w chwili ustanowienia prawa. W konsekwencji użytkownicy wieczyści, którzy nabyli to prawo w dalszej kolejności (od małżonków S. i od kolejnych użytkowników wieczystych) nie są zobowiązani do opłacania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste, ponieważ -wszystkie te opłaty zostały bowiem de facto uiszczone przez K. i W. małż. S..". Sąd Okręgowy w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 kwietnia 2021 r. odniósł się także do kwestii możliwości wykreowania ponownego obowiązku zapłaty opłaty rocznej: "Skoro wskutek jednorazowego uiszczenia opłaty przez swoich poprzedników prawnych, jak również z mocy art 76 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), pozwany nie miał w ogóle obowiązku uiszczania opłaty rocznej w jakiejkolwiek wysokości, to tym samym nie było możliwe, w myśl unormowań powołanej ustawy, złożenie ważnego oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości tej opłaty. Przedstawione przez apelującego stanowisko orzecznictwa, z którego wynika, że niewdrożenie przez użytkownika przewidzianego w ustawie trybu kontroli skorzystania przez właściciela z prawa do aktualizacji opłaty w zakresie jej merytorycznej zasadności i prawidłowości formalnej dokonania wypowiedzenia skutkuje modyfikacją łączącego strony stosunku prawnego poprzez podwyższenie opłaty, nie może prowadzić do wniosku, że taki sam skutek następuje w sytuacji, gdy takie uprawnienie właścicielowi nieruchomości w ogóle nie przysługiwało i że na tej drodze możliwe jest nie tylko zmiana wysokości opłat rocznych, ale także wykreowanie nieistniejącego dotąd obowiązku ich uiszczania.". Zdaniem pełnomocnika skarżącego z powyższego stanu faktycznego należy wywieść m.in. następujące konkluzje: 1. sporne prawo użytkowania wieczystego ustanowiono w 1979 r. określając wszystkie jego niezbędne elementy - w tym wysokość opłaty rocznej (1525 zł); 2. ze względu na uiszczenie przez pierwszych użytkowników wieczystych opłaty rocznej za 99 lat trwania tego prawa, brak było podstaw aby właściciel gruntu (do 31 grudnia 2018 r. - Gmina Miasto Ł.) ustalał nową wysokość i dochodził zapłaty opłaty rocznej od użytkowników wieczystych; bezskuteczna w tym zakresie była próba ustalenia nowej wysokości opłaty rocznej na kwotę 1391zł poczyniona przez Gminę Miasto Ł. w 2017 r. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przyznało, że w okresie od ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w 1979 r. wysokość opłaty rocznej nie uległa zmianie. Organ II instancji pominął jednak zupełnie fakt trwałego ustalenia wszystkich elementów stosunku prawnego związanego z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6. Jednym z tych elementów było określenie wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste działki na kwotę 1525 zł przed denominacją. Decyzja Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. Nr [...] z [...] r. ustalająca wysokość opłaty rocznej nigdy nie została ani uchylona ani zmieniona w tym zakresie. Fakt zapłaty przez małż. S. pełnej należności z tytułu opłaty rocznej za 99 lat użytkowania wieczystego nie spowodował, że opłata ta przestała obowiązywać we wskazanej wysokości. Spowodował jedynie wygaśnięcie zobowiązania użytkowników wieczystych z tytułu opłaty rocznej, powodując tym samym, że nie można było ponownie tej opłaty dochodzić bądź ją zmieniać. Wobec braku zmiany wysokości tej opłaty na przestrzeni lat należy stwierdzić, że obowiązywała ona również w dacie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie pełnomocnika skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swoim rozstrzygnięciu pominęło okoliczność, że dysponuje wszelkimi danymi do ustalenia wysokości rocznej opłaty przekształceniowej, bezpodstawnie cedując ten obowiązek na organ l instancji. Utrwalona na mocy prawomocnej, ostatecznej decyzji Rejonowego Zarządu Gospodarki Terenami w Ł. Nr [...] z [...] r. opłata roczna za użytkowanie wieczyste wynosiła 1525 zł przed denominacją. Nie ma więc podstaw ani potrzeby do ustalania hipotetycznej wysokości opłaty rocznej na dzień przekształcenia prawa, gdyż wysokość ta była znana zarówno organowi l instancji, jak i organowi odwoławczemu. Przyjęcie powyższej argumentacji pozwoli nie tylko na pogodzenie ocenianego stanu faktycznego z ustawą przekształceniową, ale i na zachowanie zasady sprawiedliwości wobec skarżącego, którego poprzednicy prawni dokonali jednorazowej zapłaty na rzecz właściciela gruntu wszelkich opłat za 99 lat, a który aktualnie musiałby ponownie uiszczać odpowiednik opłaty rocznej za kolejne 20 lat. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jednocześnie podniosło, że zarzuty i argumenty sformułowane przez pełnomocnika skarżącego są, w ocenie organu, bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, CBOSA) przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Nie można jednakże tracić z pola widzenia przepisu art. 138 § 2a k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2017 r., I OSK 24/16 wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przepis art. 138 § 2a k.p.a. obliguje organ odwoławczy, który uchyla decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, do określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów, których błędnej interpretacji dokonał organ I instancji w swej decyzji, co dotyczyć może również przepisów prawa materialnego. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 czy z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. W judykaturze zwraca się również uwagę, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestią zasadniczą, dla której niemożliwe było merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy był, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, brak prawidłowego określenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, w którym jednocześnie informuje się o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, zwanej dalej "opłatą", wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty jednorazowej, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia (art. 4 ust. 1 zd. 1 ustawy). Zaświadczenie zawiera również pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 zd. 2 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Do czasu zakończenia postępowania ustalającego wysokość i okres wnoszenia opłaty, opłata wnoszona jest w wysokości wskazanej w zaświadczeniu. Ustalona w postępowaniu wysokość opłaty obowiązuje od dnia przekształcenia (art. 6 ust. 2 ustawy). W przypadku wydania decyzji potwierdzającej brak obowiązku wnoszenia opłaty właściwy organ przekazuje decyzję do sądu właściwego do prowadzenia księgi wieczystej, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę wykreślenia w dziale III księgi wieczystej wpisu roszczenia o opłatę (art. 6 ust. 4 ustawy). Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę, której wysokość jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (art. 7 ust. 2 ustawy). Opłata jest wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia (art. 7 ust. 6 ustawy). Z kolei art. 8 ustawy wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1) parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, 471 i 1378); 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: – art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), – innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 5 grudnia 1990 r. Zawarty w art. 8 ustawy katalog wyłączeń z obowiązku wnoszenia opłaty za przekształcenie ma charakter zamknięty, co oznacza, że tylko wymienione w tym unormowaniu podmioty, spełniające określone w nim przesłanki, nieodpłatnie nabywają prawo własności w drodze przekształcenia z mocy prawa, na podstawie przepisów ustawy. A contrario podmioty niewymienione w powołanym wyżej przepisie są bezwzględnie zobligowane do ponoszenia rocznych opłat przekształceniowych na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu także, w sytuacji gdy nie ciążył już na nich obowiązek uiszczania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego wobec wniesienia przez ich poprzedników jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego gruntu działki. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie mieści się w żadnej z kategorii podmiotów zwolnionych ustawowo z opłaty za przekształcenie, w szczególności nie jest osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. przy ul. A. 6, oznaczonego w rejestrze gruntów jako działka nr 301 w obrębie [...], ani spadkobiercą osób fizycznych, które faktycznie je wniosły. Bez wątpienia status dalszego następcy prawnego tych osób nie uprawnia skarżącego do korzystania z przywileju wynikającego z art. 8 pkt 2 ustawy, czego zresztą pełnomocnik skarżącego nie kwestionuje. Kwestionowana jest natomiast zasadność ponownego określenia opłaty przekształceniowej i ustalenia jej wysokości. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że jako podstawa ustalenia opłaty przekształceniowej nie może być przyjęta kwota 1391,00 zł, określona w piśmie Prezydenta Miasta Ł. z [...] r. Kwestia tej opłaty została prawomocnie przesądzona przez sądy powszechne, które stwierdziły, że wobec uiszczenia przez pierwszych użytkowników wieczyści gruntu całości opłat związanych z użytkowaniem wieczystym w formie jednorazowej zapłaty za cały okres użytkowania wieczystego, zobowiązanie do corocznego uiszczania opłaty rocznej przez każdoczesnego użytkownika wieczystego wygasło już w chwili ustanowienia tego prawa. W konsekwencji użytkownicy wieczyści, którzy nabyli to prawo w dalszej kolejności nie są zobowiązani do opłacania rocznych opłat za użytkowanie wieczyste. Skoro właściciel gruntu otrzymał już całość należnych opłat z tytułu oddania go w użytkowanie wieczyste z dniem 17 kwietnia 1979 r., nie może ponownie żądać ich zapłaty od skarżącego. Wobec wygaśnięcia zobowiązania do uiszczania opłat rocznych, z którego korzystali kolejni użytkownicy wieczyści przedmiotowego gruntu, nie było bowiem dopuszczalne powtórne ustalenie tego obowiązku przez organ reprezentujący Gminę Ł. jako właściciela gruntu. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem organu II instancji, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, że na dzień przekształcenia, czyli 1 stycznia 2019 r., nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Nie oznacza to jednak, że wysokość rocznej opłaty przekształceniowej powinna zostać ustalona w kwocie 0 zł, gdyż takie rozwiązanie byłoby w istocie obejściem art. 8 ustawy. W związku z powyższym w omawianej sytuacji powinien znaleźć zastosowanie art. 21 ust. 2a ustawy, zgodnie z którym jeżeli w dniu przekształcenia nie obowiązywała opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ ustala po tym dniu tę opłatę, stosując odpowiednio przepis art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na podstawie wartości nieruchomości określonej na dzień przekształcenia. Opłata, o której mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę wymiaru opłaty określonej w art. 7 ust. 1. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w wyroku z 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 203/21 (dostępnym w CBOSA), z projektu ustawy (rządowy projekt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności gruntów, VIII.2673) wynika, że przewidziano tam zasady i tryb odpłatności za takie przekształcenie. Konstruowaniu systemu odpłatności przyświecał cel pogodzenia interesu dotychczasowych właścicieli gruntów, tj. Skarbu Państwa oraz gmin, z interesem użytkowników wieczystych uzyskujących własność tych gruntów. Uwzględniono wynikające z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zalecenia dla ustawodawcy dotyczące dbałości o poszanowanie zasad odnoszących się do mienia publicznego i zapewnienia należnych z niego dochodów. W tym celu właśnie zaproponowano zasadę odpłatności. Przepis art. 21 ust. 2a u.p.p.u.w. jest już jedynie konsekwencją ustalenia, że opłata jest należna i służy dookreśleniu jej wysokości. Nie można w związku z tym uwzględnić zarówno tych argumentów skargi, które w ocenie pełnomocnika skarżącego przemawiają za ustaleniem zerowej opłaty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego opisanego na wstępie gruntu w prawo własności, jak również że organ odwoławczy nie miał podstaw wskazywać organowi I instancji, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ustalić opłatę w oparciu o art. 21 ust. 2a ww. ustawy. Czym innym jest bowiem opłacanie faktu użytkowania wieczystego gruntu należącego np. do jednostki samorządu terytorialnego, a czym innym poniesienie kosztów odjęcia własności takiemu podmiotowi i przekazania jej innemu. Skoro opłata za użytkowanie wieczyste nie była faktycznie ponoszona, bowiem rozliczono ją za wartość mienia pozostawionego poza granicami kraju, to tym samym należało ustalić ją zgodnie z art. 21 ust. 2a ustawy i na dopiero na jej podstawie ustalić opłatę przekształceniową. Słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obowiązkiem organu I instancji będzie określenie, na podstawie przepisu art. 21 ust. 2a ustawy, wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu 1 stycznia 2019 r., w oparciu o którą ustalona zostanie następnie wysokość należnej opłaty z tytułu przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednocześnie wskazać należy, że organ II instancji nie był uprawniony do samodzielnego określenia ww. opłaty, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. is