I GSK 3515/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2018 r.; sygn. akt V SA/Wa 1142/18 oddalającego sprzeciw A. S.A. w C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz a. S.A. w C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1142/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. S.A. w C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 25 marca 2013 r. A. S.A. zawarła z Województwem [...] – [...] Wojewódzkim Urzędem Pracy w W. umowę o dofinansowanie projektu pt. "[...]", w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, Priorytet: VIII Regionalne Kadry Gospodarki, Działanie: 8.1. Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie, Poddziałanie: 8.1.1. Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych i doradztwo dla przedsiębiorstw, okres realizacji 1 kwietnia 2013 r. – 30 listopada 2014 r. W toku realizacji projektu przekazano beneficjentowi transzę dofinansowania w łącznej wysokości 461.487,61 zł. W wyniku kontroli planowej przeprowadzonej w dniach 7–9 maja 2014 r. przez [...] Wojewódzki Urząd Pracy, stwierdzono szereg nieprawidłowości dotyczących m.in.: postępu rzeczowego projektu, braku udokumentowania wyboru personelu projektu, dokumentowania wydatków, rekrutacji uczestników, informacji i promocji projektu. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Dyrektor [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. określił kwotę zwrotu dofinansowania projektu w wysokości 461.487,61 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania transzy środków. Po rozpatrzeniu odwołania spółki od tej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ instancji instancji, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: u.f.p.), nie sprecyzował, w jakim zakresie spółka naruszyła obowiązujące przy realizacji projektu procedury. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ pierwszej instancji poczynił jakiekolwiek własne ustalenia oprócz streszczenia chronologicznego działań podjętych przez zespół kontrolujący. Ponadto w decyzji nie uzasadniono w sposób wystarczający powodu i zakresu zastosowania reguły proporcjonalności. Spółka wystąpiła ze sprzeciwem od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ odwoławczy dysponował całością materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2018 r. oddalił sprzeciw. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powinny być wskazane postanowienia umowy o dofinansowanie projektu, których naruszenie uzasadnia żądanie od skarżącej zwrotu dofinansowania. Tymczasem decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r., obszernie przedstawiając stwierdzone naruszenia oraz treść korespondencji prowadzonej w sprawie, nie wiąże jednak poczynionych ustaleń faktycznych z treścią obowiązujących w projekcie regulacji prawnych i nie wskazuje, które unormowania zostały naruszone. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Dyrektor [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy był zobowiązany w uzasadnieniu decyzji nie tylko przedstawić wyliczenie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, ale również wskazać, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego, jego zdaniem, przepisy te mają zastosowanie w warunkach stanu faktycznego tej sprawy. Organ pierwszej instancji w zakresie rozliczenia finansowego projektu powinien również odnieść się do zasady proporcjonalności, o której mowa w 3.1.5 pkt 1 lit. a Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Tymczasem w decyzji organu pierwszej instancji brak uzasadnienia, dlaczego w rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uwzględniono przeszkolenia 46 osób wykazywanych przez beneficjenta (z zakładanych co najmniej 340). Nie wskazano również dlaczego żaden z uczestników (pracowników i przedsiębiorstw) biorących udział w projekcie nie może być uznany za kwalifikowanego. Zdaniem WSA w Warszawie, te okoliczności, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powinny zostać wyjaśnione na etapie postępowania w pierwszej instancji. Jednocześnie wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, ze względu na ich zasadnicze znaczenie w sprawie oraz ich zakres, nie można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. A. S.A. złożyła od wyroku WSA w Warszawie z 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1142/18 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: a. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji Dyrektora [...] Wojewódzkiego Urzędu Pracy oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji; b. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą ocenę stanu faktycznego sprawy, niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy wynikających z całości zebranego materiału dowodowego, brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów sprzeciwu wskazujących na brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu od decyzji oraz błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że Minister wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ponadto nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie ocenił sprawy na tej podstawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że powody oddalenia sprzeciwu wskazane przez Sąd pierwszej instancji nie dotyczą konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji w subsumcji stanu faktycznego do stanu prawnego. Samo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w całości, a błędne wnioski wysnuwane przez organ pierwszej instancji powinny być skorygowane przez organ odwoławczy, który przecież rozpatruje sprawę merytorycznie. Skarżąca zauważyła, że całość materiału dowodowego została już zgromadzona w postępowaniu, a istota sporu koncentruje się wokół analizy i wykładni już zebranych materiałów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Wniósł ponadto o sprawdzenie wartości przedmiotu zaskarżenia i weryfikację uiszczonego przez skarżącą wpisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, a bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania z przyczyn wskazanych w § 2 tego przepisu, których w tej sprawie nie stwierdzono. Uwzględniwszy powyższe skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie sformułowanym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jeżeli się przy tym uwzględni, że nie został on poza tym w ogóle uzasadniony, a wymógł ten określa art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedury obowiązujących ten organ. Do tego zaś sprowadza się powyższy zarzut. Skoro Sąd pierwszej instancji rozpoznawał sprawę wskutek wniesienia sprzeciwu, o jakim stanowi art. 64a p.p.s.a. to podstawę jego uwzględnienia stanowi art. 151a § 1 p.p.s.a. nie zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a podstawę oddalenia sprzeciwu art. 151a § 2 p.p.s.a. Zatem powoływanie tego ostatnio wskazanego przepisu w zarzucie zawartym w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie jest trafne. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje też do wskazanych w tym przepisie jako naruszonych art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast za zasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, aczkolwiek jej autor nie powiązał wskazanych w tym zarzucie przepisów z art. 151a § 1 p.p.s.a., gdyż analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdza, że ww. zarzut w istocie dotyczy naruszenia tego przepisu w zw. z art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów, dokonując samodzielnie zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez WSA (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Istota zarzutu zawartego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny zaskarżonej decyzji co do spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i braku właściwej oceny co do rozważenia zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. Odnosząc się do powyższego wskazać zatem należy że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem ten przepis stanowi wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wskazać więc należy, że przepis art. 138 k.p.a. reguluje zakres kompetencji organu odwoławczego, który ukształtowany jest przez konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją organu drugiej instancji. Zatem podstawowym obowiązkiem organu drugiej instancji, działającego na skutek złożenia przez stronę odwołania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Organ odwoławczy w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej, merytorycznej analizie oraz ocenie prawnej zasadność zaskarżonej decyzji. Z tych też przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.) stanowi wyjątek od powyższej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konstrukcja prawna art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja kasacyjna jest wydawana wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jest niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 943/09, z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, z 19 września 2017 r. sygn. akt I OSK 517/17, z 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 301/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zachodzą wówczas, gdy organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a., może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1065/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. Również w tym przypadku organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowsa, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, Lex). Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.. a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji. Te obowiązki w zakresie wykazania zaistnienia okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia są konsekwencją stanowiska, według którego tego rodzaju decyzja jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy (patrz: B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 523). Oznacza to, że żadne inne wady postępowania czy wady decyzji (w tym uzasadnione) podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola przeprowadzona na tym tle przez Sąd pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie budzi uzasadnione wątpliwości. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Akceptując to rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji wywiódł, że organ odwoławczy stwierdził, iż wskazując w podstawie prawnej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ pierwszej instancji nie wskazał, o które procedury chodzi. Następnie przywołując treść ww. przepisu art. art. 184 ust. 1 u.f.p. Sąd uznał, że wskazane uchybienie ma istotne znaczenie bowiem podstawę żądania zwrotu środków w rozpoznawanej sprawie jest naruszenie procedur przy realizacji przedmiotowego programu. Zważywszy, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie, która określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji powinny być wskazane postanowienia umowy z dnia [...] marca 2013 r., których naruszenie uzasadnia żądanie od skarżącego zwrotu dofinansowania. Zdaniem Sądu decyzja organu pierwszej instancji ww. wymogów nie spełnia. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że wymaga odróżnienia kwestia oceny prawnej, oceny materiału dowodowego od kwestii wskazania czy i jakie okoliczności faktyczne zostały pominięte (nie ustalone), a mające przy tym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wyjaśnić też należy, że ewentualne wady argumentacyjne nie są desygnatem pojęcia postępowania wyjaśniającego, gdyż za takowe rozumiane jest postępowanie dowodowe, co wynika choćby z relacji przepisu § 2 art. 138 k.p.a. do art. 136 k.p.a. (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 675). Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje, które unormowania zostały naruszone jednocześnie przyznaje, że decyzja ta, przedstawiając stwierdzone naruszenia oraz treść korespondencji prowadzonej w sprawie, nie wiąże poczynionych ustaleń faktycznych z treścią obowiązujących w projekcie regulacji prawnych. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie wykazał aby organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał konkretne istotne uchybienia w sferze okoliczności faktycznych sprawy. Poza tym zauważyć należy, że organ pierwszej instancji w wydanej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., która została uchylona przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powołując się na art. 206 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p., wprost stwierdził, że "Naruszeniem procedur jest w tym przypadku niezrealizowanie projektu zgodnie z § 3 ust. 1 i 4 umowy, który to obliguje Beneficjenta do realizacji projektu zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie i wytycznymi" (s. 13 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji). Następnie Sąd pierwszej instancji odwołując się do regulacji art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdził, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji narusza wskazane przepisy, gdyż powinno zawierać ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa z przytoczeniem zastosowanych przepisów oraz wskazywać jaki związek zachodzi między tą ocena, a treścią rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ pierwszej instancji był zatem zobowiązany w uzasadnieniu decyzji nie tylko przedstawić wyliczenie stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości ale również wskazać jak rozumie przepisy mające zastosowanie w tej sprawie i dlaczego te przepisy jego zdaniem mają zastosowanie w warunkach stanu faktycznego tej sprawy. Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji wskazując, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. jednocześnie stwierdza, że w konsekwencji decyzja ta narusza art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. Ocena Sądu pierwszej instancji, iż decyzja organu pierwszej instancji narusza wskazane przepisy postępowania w żadnym zakresie nie nawiązuje do treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem do tego czy tego rodzaju naruszenia w ogóle stwierdził organ odwoławczy Poza tym Sąd pierwszej instancji uznał za trafne, że organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji w zakresie rozliczenia finansowego projektu powinien odnieść się do zasady proporcjonalności, o której mowa w 3.1.5 pkt 1 lit. a) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach POKL. Wskazać należy, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił nieco odmienne stanowisko aniżeli zaprezentował to Sąd pierwszej instancji. Organ odwoławczy jedynie wskazał, iż: "(...) Zauważa, że organ pierwszej instancji w swej decyzji nie uzasadnił w sposób wystarczający powodu i zakresu zastosowania reguły proporcjonalności (...)" (s. 4 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji). Podobnie należy ocenić stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż w decyzji organu pierwszej instancji brak uzasadnienia dlaczego w rozliczeniu projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności nie uwzględniono przeszkolenia 46 osób wskazanych przez Beneficjenta oraz żaden z uczestników projektu nie może być uznany za kwalifkowalnego. W tych dwóch przypadkach, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł tego rodzaju stwierdzeń, lecz jedynie wskazał na: "brak wystarczającego uzasadnienia" (s. 5 uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji). Sąd pierwszej instancji powinien był zatem ocenić takie stwierdzenia organu odwoławczego w kontekście pełnej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czy wskazują one na braki w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy czy też mają charakter ocenny w stosunku do ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji nie wskazał też, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zajął jakiekolwiek stanowisko odnośnie do potrzeby bądź braku możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. W tej kwestii Sąd pierwszej instancji wyraził wyłącznie własną ocenę, której nie poparł żadną merytoryczną argumentacją. Zasadniczo więc Sąd pierwszej instancji nie wykazał dotychczas, aby organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., decyzji wskazał potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w jakimkolwiek zakresie. Mając zatem na uwadze art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprzeciw zobligowany będzie dokonać zindywidualizowanej kontroli w zakresie czy decyzja uchylona decyzją kasacyjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania, czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie, czy może być bądź też nie uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Nadto czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazania konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. Przedmiotem ponownej analizy Sądu pierwszej instancji powinna być analiza ziszczenia się przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. w zestawieniu z decyzją organu pierwszej instancji. Z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a i § 3 oraz art. 182a p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), które obejmują 100 zł za wpis od skargi kasacyjnej, 100 zł opłaty kancelaryjnej od uzasadnienia oraz kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej. ................... s. Z. Borowicz