VII SA/Wa 109/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.720.2024.SW w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z 8 listopada 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.720.2024.SW, działając na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1292), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) oraz art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu zażalenia D. B., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] lipca 2024 r. znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ewid. [...], obr. P., gm. P.. Minister wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. z [...] czerwca 2024 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2024 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ewid [...] obr. P., gm. P. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie działki nr [...] znajdującej się w obszarze otoczenia historycznego układu urbanistycznego i zespołu budowlanego miejscowości P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. Teren inwestycji znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru ekspozycji panoramy P. od strony Z., z dominantą bryły pocysterskiego klasztoru i kościoła pw. Św. [...], co oznacza, że objęte ochroną są wartości widokowe zabytku. Wprowadzenie w tym miejscu zabudowy doprowadzi do degradacji tych wartości. Organ pierwszej instancji podkreślił, że układ urbanistyczny P. zachował do dnia dzisiejszego swoją czytelność. Miejską zabudowę tworzą niskie budynki, przeważnie parterowe, nieco wyższe w pobliżu rynku. Czytelną dominantę widokową stanowi kościół pw. Św. [...]. Miejska zabudowa pozostaje w silnym związku z otoczeniem dzięki strukturze otwartego krajobrazu wokół miejscowości. W kwestii oceny wartości widokowych P. przywołano opinię Narodowego Instytutu Dziedzictwa autorstwa inż. arch. kraj. D. M. Z analizy wpływu planowanej inwestycji na chronioną panoramę miejscowości wynika, że teren jej otoczenia powinien zostać niezabudowany. Planowany budynek pomimo niewielkich rozmiarów będzie stanowić barierę widokową. Jednocześnie sam fakt wprowadzenia zabudowy i towarzyszących jej elementów takich jak ogrodzenia, zieleń lub oświetlenie spowoduje zmianę charakteru przedpola panoramy. Wskazano, że układ urbanistyczny P. ma wyjątkowy w skali kraju charakter. Zapewniają to szerokie pola ekspozycji, czytelność nawarstwień kulturowych związanych zarówno z dawnym grodem, jak i z działalnością cystersów. Miejscowość znajduje się też na szlaku cysterskim o międzynarodowym znaczeniu. W związku z powyższym organ pierwszej instancji wykluczył możliwość wprowadzenia zabudowy przedmiotowej nieruchomości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez D. B. uznał postanowienie organu I instancji za prawidłowe. Wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Organ podniósł, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie wynika z faktu, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr [...] obr. P.t położonej częściowo w obszarze otoczenia zespołu budowlanego i dawnego założenia urbanistycznego miejscowości P. - panoramy miejscowości z dominantą bryły kościoła św. [...] i dawnego klasztoru cystersów, widocznej z drogi od strony Z. - wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1992 r. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zatem na obszarze historycznego układu urbanistycznego P.ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta, określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz ich sposób zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią, parametry przestrzenne zabudowy oraz jej dominujące formy kształtujące układ urbanistyczny historycznego założenia. Jednocześnie według definicji zawartej w art. 3 pkt 15 ustawy otoczeniem zabytku jest teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Minister podniósł, że pierwsze wzmianki na temat P. pochodzą z końca XII w. Wynika z nich, że już wówczas istniał w miejscowości gród, usytuowany na wyspie ze sztuczną groblą, na wschodzie zaś znajdowała się wieś zwana Ś. W 1210 r. W. O. wydał przywilej dotyczący fundacji klasztoru cystersów, do której faktycznie doszło dopiero w 1278 r. w K. Lokacja miasta miała miejsce przed 1311 r. Na początku XV w. klasztor cysterski przeniósł się z K do P, prawdopodobnie po wzniesieniu jego budynków. W wyniku II rozbioru Polski P. trafił pod zabór pruski, dobra klasztorne zostały zaś skonfiskowane w 1797 r. P. utracił prawa miejskie. W latach 30. XIX w. klasztor zamknięto i rozpoczęto jego rozbiórkę, pozostał jedynie kościół i wschodnie skrzydło. Organ podkreślił, że jednym z ważniejszych czynników, który wpłynął na ukształtowanie się wyglądu P., była obecność klasztoru cystersów. Układ urbanistyczny P. zachował do dnia dzisiejszego swoją czytelność. Cenną wartością P. jest jego usytuowanie w krajobrazie, czytelne dzięki pozostawieniu otoczenia miejscowości otwartym krajobrazem, składającym się głównie z pól uprawnych. Planowana realizacja znajduje się przy drodze łączącej dawną wieś Z. z P., skąd rozciąga się widok na miasto od strony zespołu klasztornego z dominującymi wieżami kościoła pw. Św. [...]. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się kopia opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 7 grudnia 2023 r. na temat zaleceń konserwatorskich dla możliwości zabudowy obszarów ekspozycji panoram miejscowości P. określonych w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z [...] lipca 1992 r., sporządzona przez dr inż. arch. kraj. D. M. Z opinii tej wynika, że wprowadzanie zabudowy na przedpolach ekspozycji układu urbanistycznego wpłynie negatywnie na wartość zabytku, zaś jedyną możliwością przeciwdziałania temu jest unikanie zabudowy tych obszarów. Ze względu na zachowanie przedmiotowego zabytku, jego unikatową wartość i zachowaną czytelność działanie takie, według ww. opinii, jest konieczne. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ewid. [...], obr. P., zawiera następujące ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; obowiązująca linia zabudowy w odległości 6,0 m od granicy z działką drogi wewnętrznej nr ewid. [...]; wielkość powierzchni zabudowy od 10,0% do 16,6% powierzchni terenu objętego decyzją, tj. od 70,0 m2 do 116,0 m2; udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 60% powierzchni terenu objętego decyzją; szerokość elewacji frontowej od 7,0 m do 15,0 m; do dwóch kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe; wysokość budynku: od 4,0 m do 8,0 m do kalenicy; wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynku od 3,0 m do 4,0 m; dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 25°do 45°. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków trafnie ocenił wartości zabytkowe obiektu, konieczność ich ochrony nie budzi wątpliwości. Istotną wartością P. są walory widokowe na panoramę miasta wynikające ze specyficznego wpisania go w krajobraz, wynikający z jego historii. Stanowi on cenny przykład krajobrazu pocysterskiego, dokumentujący wpływ tego zakonu na kształtowanie najbliższego otoczenia. Działalność Cystersów zawsze miała istotny wpływ na kształtowanie okolicy ich klasztorów, wynikające z podporządkowania przestrzeni ich działalności rolniczej. W celu ochrony otoczenia zabytkowego miasta oraz jego ekspozycji wyznaczono w decyzji o wpisie do rejestru obszary ekspozycji. Wprowadzenie na tym terenie zabudowy, nawet o niewielkich gabarytach doprowadzi do utraty walorów otwartego zielonego przedpola w tym obszarze, dlatego też objęte ochroną obszary ekspozycji powinny pozostać wolne od zabudowy. Przedmiotowa działka nr [...] znajduje się częściowo w chronionym obszarze ekspozycji, która powinna zostać wolna od zabudowy. Obszar ten zajmuje zachodnią i środkową część parceli, zaś część wschodnia znajduje się poza nim. Granica terenu objętego decyzją w przedłożonym projekcie została wyznaczona w środkowej części działki, na objętym ochroną obszarze ekspozycji. Zdaniem Ministra przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie może zostać zaakceptowany przez organy ochrony zabytków, gdyż dopuszcza do powstania zabudowy w objętym ochroną obszarze ekspozycji wpisanego do rejestru zabytków założenia urbanistycznego P., tym samym niwelując jego walory widokowe. D. B. wniosła skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 8 listopada 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.720.2024.SW, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 10 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z 14 czerwca 1960 r., dalej: k.p.a., poprzez nierozpoznanie zarzutów zażalenia i tym samym nierozpoznanie istoty sprawy oraz wydanie postanowienia bez należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że planowana inwestycja przyczyni się do utraty walorów wizualnych przypisanych otwarciu i ciągowi widokowemu na panoramę miejscowości od strony drogi prowadzącej z Z., podczas gdy okoliczność taka nie wynika z całokształtu materiału dowodowego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zamiast określenia zasad zagospodarowania terenu uwzględniającego opiekę nad zabytkami, - art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady proporcjonalności przy ograniczeniu z korzystania przez skarżącą z prawa własności nieruchomości i nadmierną ingerencję w treść prawa własności, - art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe rozszerzające zastosowanie w stosunku do działki nr [...] i w konsekwencji włączenie działki w strefę otoczenia zabytku, pomimo iż działka ta nie spełnia przesłanek uznania jej za otoczenie zabytku. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie umotywował swojego stanowiska w sprawie, w sposób pobieżny odniósł się do zarzutów stawianych w zażaleniu. Organ II instancji nie rozważył wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy oraz zebranego materiału dowodowego, a priori wywodząc niedopuszczalność jakiejkolwiek zabudowy z samego faktu położenia nieruchomości w obszarze otoczenia zabytku. Skarżąca podkreśliła, że projektowana inwestycja sięga zaledwie 8m wysokości, podczas gdy wysokość wież klasztoru wynosi 66m. Analizowany widok zabytku, tj. od strony drogi prowadzącej z Z., jest zaburzony przez drzewa i krzewy za Kanałem P., o wysokości ok. 23m. Zdaniem skarżącej posadowienie budynku jednorodzinnego o wysokości do 8m w kalenicy nie może więc zaburzyć tego widoku w większym stopniu. Powołany przez organ argument dotyczący zaburzenia widoku zabytku przez infrastrukturę towarzyszącą, jak oświetlenie czy ogrodzenie, również nosi cechy dowolności, albowiem infrastruktura ta nie będzie wyższa niż zamierzona inwestycja. Dodatkowo nie bez znaczenia jest okoliczność, że przedmiotem decyzji jest budowa budynku mieszkalnego, a więc mającego spełniać podstawowe potrzeby człowieka, organ zobowiązany był zatem rozważyć wszelkie możliwości dopuszczenia zabudowy, z uwzględnieniem poszanowania otoczenia zabytku. Skarżąca zarzuciła ponadto, że organy rozpoznając sprawę opierały się wyłącznie na ustaleniach wynikających z opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z dnia 7 grudnia 2023 r., nie dokonując we własnym zakresie żadnych dodatkowych ustaleń i nie przeprowadzając żadnego postępowania wyjaśniającego. Organy bezkrytycznie przyjęły ustalenia opiniującego, pomijając zastrzeżenia zgłoszone w zażaleniu. Konsekwencją nieprawidłowego prowadzenia przedmiotowego postępowania jest naruszenie przez organ zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Zdaniem skarżącej organ naruszył ponadto art. 3 pkt 15, art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zdaniem skarżącej organ nie ma uprawnienia do całkowitego zakazania zabudowy z uwagi na położenie nieruchomości w otoczeniu zabytku. Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uzgodnienia projektu decyzji i to bez żadnej możliwości dopuszczenia zabudowy, np. po określonych modyfikacjach projektu, dopuścił się naruszenia prawa własności inwestora w sposób nieproporcjonalny. Skarżąca zarzuciła, że organy w ogóle nie przeprowadziły testu proporcjonalności, uznając niedopuszczalność zabudowy i nie podejmując nawet próby pogodzenia poszanowania prawa własności oraz konieczności ochrony zabytku. Art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala organowi na ustalenie zasad zagospodarowania terenów, a nie na odmowę jakiegokolwiek zagospodarowania. W skardze wskazano ponadto, że zgodnie z definicją otoczenia zabytku zawartą w przepisie art. 3 pkt 15 ustawy jest to "teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych". Jak podkreślono, z regulacji tej wynika, że do wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku konieczne jest łączne spełnienie obu tych przesłanek - celu ochrony wartości widokowych oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wskazano, że działka nr [...] znajduje się częściowo w chronionym obszarze ekspozycji. Obszar ten zajmuje zachodnią i środkową część parceli, zaś część wschodnia znajduje się poza nim. Położenie działki nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie zabytku nie przesądza zatem o konieczności kwalifikowania nieruchomości jako otoczenia zabytku. Skarżąca wskazała też, że z zaskarżanego postanowienia nie wynika, jakie są czynniki szkodliwe dla obiektów wpisanych do rejestru oraz jak należy rozumieć zachowanie wartości widokowych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ograniczyło się do ogólnego stwierdzenia, że działka pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie zabytku. Skarżąca podniosła, że z analizy krajobrazowej ekspozycji historycznego układu urbanistycznego miejscowości P. z dominantą bryły kościoła św. [...], wykonanej przez mgr inż. A. Sz. na zlecenie Gminy P., sporządzonej celem określenia, czy planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działce nr [...] wpłynie na ekspozycję historycznego układu urbanistycznego miejscowości P., wynika, że zgodnie z wykonanymi przekrojem krajobrazowym, analizą wnętrz krajobrazowych i wizualizacjami 3D, największą przeszkodą dla obserwatora o linii wzroku 1,7 m znajdującego się na ul. Z. w odległości ok 385 m od zabytku są drzewa i krzewy za Kanałem P. o wysokości ok 23 m. Drzewa te nie przysłaniają ekspozycji dwóch wież zabytku, natomiast ograniczają widok na elewację i częściowo fasadę budynku. Lokalizacja budynków z dachem dwuspadowym, o wysokości 6,5 m do kalenicy, które nawiązują architektonicznie do budynków przy ul. Z., a także do budynków położonych w układzie urbanistycznym Starego Miasta, nie powoduje istotnego przesłonięcia budynku zabytku. Przygotowana wersja alternatywna dla budynków z dachem płaskim o wysokości całkowitej 4,2-4,5m pokazuje, że żaden z planowanych budynków m.in. na działce nr [...] nie wpływa na ekspozycję budynku kościoła i jego wież. Z przekroju krajobrazowego oraz z analiz wnętrz krajobrazowych wynika, że dla przeciętnego obserwatora widok na kościół jest tożsamy w przypadku zabudowania m.in. przedmiotowej działki i pozostawienia ich bez zabudowy. Zdaniem skarżącej organy obu instancji naruszyły art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącej. Organy dokonały nieuprawnionego nadużycia swojego prawa, ograniczając uprawnienia skarżącej do zabudowania nieruchomości stanowiącej jej własność. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 listopada 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2024 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ewid. [...], obr. P., gm. P. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) decyzję o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1292) ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek ochrony zabytków, realizując wyrażoną w art. 5 Konstytucji RP normę, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego. W ramach tej ochrony organy zobowiązane są m.in. do zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, do udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. Jednym z instrumentów prawnych ochrony zabytków przez organy konserwatorskie jest powierzenie im w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zaznaczyć należy, że postanowienie podejmowane w tym trybie należy do sfery uznania administracyjnego. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że kontrola sądu w przypadku orzeczeń uznaniowych sprowadza się do zbadania, czy zaskarżony akt nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organy orzekające w rozpoznawanej sprawie ustaliły, że teren planowanej inwestycji, obejmujący działkę nr [...] obr. P., gm. P., objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1992 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1992 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. wpisał do rejestru zabytków pod nr rej. [...] zespół budowlany i dawne założenie urbanistyczne miejscowości P., ponadto ochroną konserwatorską objęto obszary ekspozycji, w tym m.in. panoramę miejscowości z dominantą bryły kościoła św. [...] i dawnego klasztoru cystersów, widocznej z drogi od strony Z., w granicach oznaczonych na mapie stanowiącej integralną część decyzji. Teren inwestycji znajduje się w granicach wskazanego obszaru ekspozycji. W ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, że inwestycja przewidziana w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego. Stosownie do art. 3 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym jest nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Według art. 6 ust. 1 pkt 1b ustawy do zabytków nieruchomych (które podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania) zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy, przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 13 ustawy historyczny zespół budowlany to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy zespołu zabudowy jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza jednak, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, natomiast inny jest zakres ochrony takich obiektów, aniżeli obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową). W przypadku wpisu indywidualnego ochrona jest szersza, gdyż obejmuje również wnętrze obiektu, co oznacza np., że zezwolenia konserwatora zabytków wymagają również prace budowlane prowadzone wewnątrz budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 2152/10, z 18 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 427/12). Na wstępie podkreślenia wymaga, że całkowicie chybiony jest podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe rozszerzające zastosowanie w stosunku do działki nr [...] i w konsekwencji włączenie działki nr [...] w strefę otoczenia zabytku, pomimo iż działka ta nie spełnia przesłanek uznania jej za otoczenie zabytku". Podkreślenia wymaga, że w żadnym razie przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była ocena, czy działka nr [...] może być uznana za otoczenie zabytku w świetle art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Działka nr [...] została objęta ochroną konserwatorską na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 1992 r., którą wpisano do rejestru zabytków m.in. zespół budowlany i dawne założenie urbanistyczne miejscowości P. Zauważyć przy tym trzeba, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji nie istniał zdefiniowany ustawowo przedmiot ochrony konserwatorskiej o nazwie "otoczenie zabytku", podlegający samodzielnemu wpisowi do rejestru zabytków, choć ustawa z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury posługiwała się tym pojęciem (art. 5 pkt 1, art. 27 ust. 3 tej ustawy). Podkreślenia wymaga, że z treści decyzji z 1992 r. wynika jednoznacznie, że przedmiotem ochrony oprócz zespołu budowlanego i dawnego założenia urbanistycznego miejscowości P. objęto również oznaczone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji obszary ekspozycji, w tym m.in. panoramę miejscowości z dominantą bryły kościoła św. [...] i dawnego klasztoru cystersów, widocznej z drogi od strony Z. Teren inwestycji znajduje się w granicach wskazanego obszaru ekspozycji. W związku z zarzutami skargi zauważyć trzeba, że nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie zasadności czy prawidłowości wpisania nieruchomości do rejestru zabytków w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia warunków zabudowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2909/14). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...], obr. P., organy wskazały, że układ urbanistyczny P. ma wyjątkowy w skali kraju charakter - zapewniają to szerokie pola ekspozycji, czytelność nawarstwień kulturowych związanych zarówno z dawnym grodem, jak i z działalnością cystersów, przy czym układ ten zachował do dnia dzisiejszego swoją czytelność. Jednym z ważniejszych czynników, który wpłynął na ukształtowanie się wyglądu P., była obecność klasztoru cystersów. Cenną wartością P. jest jego usytuowanie w krajobrazie, czytelne dzięki pozostawieniu otoczenia miejscowości otwartym krajobrazem, składającym się głównie z pól uprawnych. Miejska zabudowa pozostaje w silnym związku z otoczeniem dzięki strukturze otwartego krajobrazu wokół miejscowości. Istotną wartością P. są walory widokowe na panoramę miasta wynikające ze specyficznego wpisania go w krajobraz, wynikający z jego historii, związanej z działalnością cystersów. Czytelną dominantę widokową stanowi kościół pw. Św. [...]. W celu ochrony zabytkowego miasta oraz jego ekspozycji w decyzji o wpisie do rejestru zabytków wyznaczono obszary ekspozycji, również podlegające ochronie konserwatorskiej. Planowany teren inwestycji znajduje się na terenie jednego z wyznaczonych obszarów ekspozycji. Obszar inwestycji znajduje się przy drodze łączącej Z. z P., skąd rozciąga się widok na miasto od strony zespołu klasztornego z dominującymi wieżami kościoła pw. św. [...]. Sąd podziela ocenę organów, że wprowadzenie na tym terenie zabudowy, nawet o niewielkich gabarytach, doprowadzi do utraty walorów otwartego zielonego przedpola w tym obszarze. Planowany budynek pomimo niewielkich rozmiarów stanowić będzie barierę widokową, a jednocześnie spowoduje zmianę charakteru przedpola panoramy. Zasadnie zatem organy uznały, że planowana inwestycja jest niedopuszczalna z punktu widzenia konserwatorskiego, bowiem znacząco ingerowałaby w odbiór wizualny chronionego zabytkowego obszaru. Pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy stoi w sprzeczności z celami, jakim mają służyć działania organów konserwatorskich, wynikające z art. 4 ustawy, którymi są m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Podkreślenia wymaga, że powinnością organów ochrony zabytków jest nie tylko ochrona zabytków przed zniszczeniem czy uszkodzeniem, ale również dbałość o wygląd i percepcję zabytków, w tym również zabytkowych zespołów budowlanych i układów urbanistycznych. Realizacja planowanego budynku mieszkalnego negatywnie wpłynęłaby na walory widokowe zabytkowego obszaru, obniżając jego wartości. Argumenty strony skarżącej zmierzające do wykazania, że planowana inwestycja nie spowoduje obniżenia wartości zabytkowych chronionego obszaru, bowiem z uwagi na swą wysokość nie spowoduje przesłonięcia kościoła św. [...], mają jedynie charakter polemiczny i nie podważają prawidłowych ustaleń organu. Podkreślenia wymaga, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (tak jak i wojewódzki konserwator zabytków) posiada niezbędną wiedzę specjalistyczną z zakresu ochrony zabytków, pozwalającą na dokonanie samodzielnej oceny, czy zaproponowany zakres prac jest dopuszczalny w świetle ochrony konserwatorskiej. Dysponując wykształconą w tym zakresie kadrą pracowników, organy te są w stanie ocenić, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaki wpływ na wartości zabytkowe chronionego obszaru mają planowane prace. Podkreślenia wymaga, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony zabytków, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest zachowanie wartości zabytkowych obszarów i obiektów. W takich przypadkach należy brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Prawo własności, choć jest prawem konstytucyjnie chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenie wolności budowlanej, związanej z prawem własności gruntu, jest jednak w tym wypadku niewątpliwie dopuszczalne, a to na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem choć odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy pociąga ze sobą skutek w postaci daleko idącego ograniczenia prawa własności skarżącej, to ograniczenie prawa własności w tym zakresie jest dopuszczalne. Zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozostają zatem w zgodzie z prawem, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają charakter uznania administracyjnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia nie dopatrzył się, aby stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. W ocenie Sądu nie ma też podstaw do uznania, że w sprawie doszło do naruszenia przywołanych przez skarżącą przepisów prawa materialnego. Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.