IV SA/Wa 92/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skarg W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) z związku z odwołaniem W. P., A. K., H. B., A. B., W. C., S. C., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. (dalej: strony, skarżący, odwołujący), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. RDOŚ, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 84 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, ze zm., dalej: uooś), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa i budowa dróg gminnych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ulicy na działce nr [...] w miejscowości G.". W dniu 12 marca 2019 r. skarżący wnieśli odwołanie od decyzji. Jednocześnie domagali się przywrócenia terminu do jego wniesienia, jednak GDOŚ postanowieniem z [...] października 2019 r. znak: [...] odmówił przywrócenia tego terminu. W konsekwencji wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] listopada 2019 r. GDOŚ stwierdził, że odwołanie od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. decyzja RDOŚ została doręczona stronom przez obwieszczenie, na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 uuoś. Obwieszczenie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zostało upublicznione [...] sierpnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń RDOŚ, zaś 23 sierpnia 2018 r. na stronie BIP RDOŚ, w Urzędzie Gminy S. oraz w Urzędzie Gminy S. Zdaniem organu odwoławczego decyzja została doręczona stronom 5 września 2018 r., a czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upłynął 19 września 2018 r. Decyzja nie została zaskarżona w trybie odwoławczym i stała się ostateczna w dniu 20 września 2018 r. Odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2018 r. zostało wniesione 12 marca 2019 r., było więc spóźnione. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 57 § 1 k.p.a. w związku z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 174 ust. 3 pkt 1 uooś poprzez błędne uznanie przez organ, że datą początkową dla biegu terminu do złożenia odwołania był 5 września 2018 r., podczas gdy nie nastąpiło skuteczne zamieszczenia na tablicy ogłoszeń Sołectwa G. obwieszczenia o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Nie doszło więc do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do jego treści sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oceniając zaskarżone postanowienie pod kątem wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ono prawa. Zgodnie z art. 129 § 2 k.pa. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. O skuteczności odwołania świadczy termin jego wniesienia. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 k.p.a.). Po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W sprawie niniejszej odwołanie zostało wniesione od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., która została doręczona skarżącym w trybie art. 49 k.p.a. Upoważniał do tego art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś. Zgodnie z art. 49 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1); dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Powyższe oznacza, że w przypadku zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., po upływie czternastu dni od publicznego wyeksponowania decyzji, następuje skutek w postaci jej doręczenia, otwierający termin na zaskarżenie decyzji. W związku z powyższym uznać należy, że z uwagi na art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś nie doręcza się decyzji stronom w "klasycznym" rozumieniu tej czynności procesowej, lecz przyjmuje się tzw. fikcję prawną, że w trakcie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i się z nią zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. W przypadku obwieszczeń w różnych miejscach i w różnych terminach należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji za skuteczne w trybie art. 49 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 27 lutego 2017 r., II OPS 2/16, LEX nr 2231046). Sąd podziela ustalenia faktycznie GDOŚ, według których obwieszczenie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zostało upublicznione w dniu 22 sierpnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń RDOŚ, zaś w dniu 23 sierpnia 2018 r. na stronie BIP RDOŚ, w Urzędzie Gminy S. oraz w Urzędzie Gminy S. Ostatnie z ogłoszeń zostało zatem dokonane poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniach 23 sierpnia – 6 września 2018 r. W konsekwencji uznać należało, że zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a. zostało dokonane 6 września 2018 r., a termin na wniesienie odwołania od decyzji środowiskowej rozpoczął bieg 7 września 2018 r. i upłynął 20 września 2018 r., nie zaś jak przyjął GDOŚ 19 września 2018 r. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem nie zmienia to okoliczności, że odwołanie z 12 marca 2019 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu, co w sprawie niniejszej nie było sporne. Wynikające z tego konsekwencje skarżący próbowali bowiem zwalczyć wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z [...] października 2019 r. GDOŚ odmówił jednak uwzględnienia ww. wniosku, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2020 r. w sprawie IV SA/Wa 91/20 oddalił skargę skarżących. Sąd orzekający w tej sprawie w całości podziela wywody zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś (a nie jak błędnie wskazują skarżący 174 ust. 3 pkt 1 uooś). W analizowanej sprawie liczba stron postępowania przekracza 20, co wynika z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach, a więc organy orzekające mogły stosować art. 49 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., zaskarżone rozstrzygnięcie oparte na art. 134 k.p.a. uznał za prawidłowe i oddalił skargę.