IV SA/Wa 91/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skarg W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku W. P., A. K., H. B., A. B., W. C., S. C., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. (dalej: strony, skarżący, odwołujący), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ) z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] RDOŚ, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 84 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm., dalej: uooś), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa i budowa dróg gminnych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ulicy na działce nr [...] w miejscowości G.". Ww. decyzja RDOŚ została doręczona stronom przez obwieszczenie, na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 uuoś. Obwieszczenie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zostało upublicznione w dniu 22 sierpnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń RDOŚ, zaś w dniu 23 sierpnia 2018 r. na stronie BIP RDOŚ, w Urzędzie Gminy S. oraz w Urzędzie Gminy S. Decyzja nie została zaskarżona w trybie odwoławczym i 20 września 2018 r. stała się ostateczna (termin na wniesienie odwołania minął 19 września 2018 r.). W dniu 12 marca 2019 r. (data stempla pocztowego) odwołujący wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W piśmie z 28 czerwca 2019 r. wskazali, że przyczyna uchybienia terminu ustała w dniu 5-7 marca 2019 r. Jako okoliczność, która uniemożliwiła im wniesienie odwołania w ustawowym terminie, skarżący przywołali konieczność zweryfikowania, w sposób precyzyjny, przeprowadzonego postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2018 r., co miało miejsce w dniach od 14 lutego do 5-7 marca 2019 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] października 2019 r. GDOŚ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie wskazali okoliczności, które w sposób obiektywny uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. GDOŚ wyjaśnił, że wskazana przez skarżących okoliczność nie istniała w czasie biegu terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia upublicznienia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń RDOŚ, czyli w dniach od 5 do 18 września 2018 r., ani liczonego od dnia upublicznienia obwieszczenia na stronie BIP RDOŚ oraz w Urzędzie Gminy S. i w Urzędzie Gminy S., tj. od 6 do 19 września 2018 r. Według wyjaśnień skarżących wystąpiła ona w dniach od 14 lutego do 5-7 marca 2019 r. Zdaniem GDOŚ konieczność weryfikacji postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej nie stanowi przesłanki uzasadniającej brak winy skarżących w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. Ustawodawca, ustalając w art. 129 § 2 k.p.a. czternastodniowy termin na wniesienie odwołania, zagwarantował stronom możliwość zapoznania się z rozstrzygnięciem w czasie niezbędnym do jej ewentualnego zaskarżenia w trybie instancyjnym. To, kiedy strona dokona oceny postępowania zakończonego wydaniem decyzji, zależy od jej woli, zatem nie jest przeszkodą obiektywną, a tym samym nie uniemożliwia wniesienia odwołania w terminie. Według GDOŚ skarżący nie dochowali staranności podczas udziału w postępowaniu i przy dokonywaniu czynności procesowych. Zaniedbali, a w konsekwencji zaniechali, możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu, nie wnosząc odwołania w terminie. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 58 § 2 k.p.a. w związku z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 174 ust. 3 pkt 1 uooś, poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, w szczególności uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnili brak winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Skarżący podnieśli, że w związku z nieprawidłową realizacją obowiązku zamieszczenia informacji o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń Sołectwa G. wiedzę o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r. uzyskali dopiero 6 marca 2019 r. Skarżący dowiedzieli się o decyzji na skutek poinformowania przez Starostę K. na łamach prasy o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 57 § 1 k.p.a. w związku z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 174 ust. 3 uooś poprzez błędne uznanie przez organ, że datą początkową dla biegu terminu do złożenia odwołania był 5 września 2018 r., podczas gdy nie nastąpiło skuteczne zamieszczenie na tablicy ogłoszeń Sołectwa G. obwieszczenia o wydaniu decyzji z [...] sierpnia 2018 r. Decyzję tę odebrał osobiście jedynie K. W. Nie doszło więc do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Domagali się także łącznego rozpoznania skarg na postanowienie z [...] października 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienie z [...] listopada 2019 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j., dalej: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zatem zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu GDOŚ właściwie ocenił wskazane przez skarżących powody opóźnienia w wywiedzeniu odwołania od decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i budowie dróg gminnych i słusznie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili należycie braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje jednak, że brak było podstaw do zastosowania art. 111 p.p.s.a. i łącznego rozpoznania skarg na postanowienie z [...] października 2019 r. o odmowie przywrócenia terminu oraz postanowienia z [...] listopada 2019 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te są osobnymi aktami i podlegają osobnemu zaskarżeniu. Są więc sprawami odrębnymi i samodzielnymi. Każda z ww. spraw dotyczy w zasadzie różnych stanów faktycznych. W sprawie niniejszej przedmiotem oceny były wskazywane przez skarżących okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania, warunkujące przywrócenie terminu, zaś w sprawie IV SA/Wa 92/20 organy ustalały, czy zachowany został termin do wniesienia odwołania. Inne były również podstawy prawne wydanych w tych sprawach rozstrzygnięciach. Połączenie rzeczonych spraw do wspólnego rozpoznania, a przede wszystkim rozstrzygnięcia, skutkowałoby wydaniem jednego wyroku i sporządzeniem jednego uzasadnienia, co w ocenie Sądu nie było celowe. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na wniosek zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Zainteresowany wnoszący prośbę o przywrócenie terminu powinien więc dopełnić czynności, dla której określony był termin oraz zachować siedmiodniowy, nieprzywracalny już termin od ustania przyczyny uchybienia terminu do jej wniesienia. Spełnienie tych warunków przez skarżących jest w sprawie bezsporne. Skarżący wskazali bowiem, że o wydaniu decyzji dowiedzieli się 6 marca 2019 r., wskazali też na okoliczności temu towarzyszące. Ponadto, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu wnieśli odwołanie od decyzji RDOŚ. Uczynili to wprawdzie w jednym piśmie procesowym, jednak w sposób niebudzący wątpliwości wynika z niego, że intencją skarżących było nie tylko złożenie prośby o przywrócenie terminu, ale również zakwestionowanie decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. Sporne pozostaje, czy skarżący zdołali uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy. Podważali bowiem skuteczność dokonanego obwieszczenia o wydaniu decyzji. Z uwagi zatem na fakt, że z orzekaniem w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej można mieć do czynienia wyłącznie wówczas, gdy czynność została dokonana w warunkach spóźnienia, w sprawie niniejszej należało zatem ustalić, czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącym decyzji środowiskowej w trybie art. 49 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1); dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Do zastosowania tego przepisu upoważniała RDOŚ regulacja zawarta w art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś, według którego jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 k.p.a. W art. 49 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał na trzy rodzaje zawiadomienia. Dokonał tego przy użyciu alternatywy nierozłącznej "lub", która oznacza możliwość wystąpienia tylko jednego z elementów alternatywy lub tylko drugiego, ale także możliwość wystąpienia ich obu. W konsekwencji art. 49 § 1 k.p.a. należy interpretować nie jako wymagający zastosowania wyłącznie jednej ze wskazanych w nim form publicznego ogłoszenia, ale jako wymagający zastosowania takich wymienionych w nim rodzajów zawiadomienia (wszystkich lub tylko niektórych), które zrealizują cel przepisu, czyli skuteczne poinformowanie stron o wydaniu decyzji. Wymaga to uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z 21 stycznia 2019 r., II SA/Bk 792/18, LEX nr 2616538). Zawiadomienie o wydanej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. powinno być ogłoszone w formie publicznego obwieszczenia oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie. Przez publiczne obwieszczenie należy rozumieć umieszczenie (wywieszenie) zawiadomienia na piśmie w miejscu ogólnie dostępnym dla nieograniczonej liczby osób, w tym w lokalach administracji publicznej czy na tablicach ogłoszeń poza lokalami administracji publicznej czy w prasie lokalnej/ogólnopolskiej albo przez zainstalowane w miejscach ogólnodostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z zawiadomieniem. W znaczeniu potocznym publiczne obwieszczenie to rozplakatowanie zawiadomienia w takich miejscach i w takiej formie, aby osoby zainteresowane z łatwością mogły zapoznać się z treścią zawiadomienia. Nie ma przeszkód, aby publiczne obwieszczenie dokonywane było w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu (por. wyrok NSA z 5 kwietna 2011 r., II OSK 235/11, publ. CBOSA). Sąd zaznacza przy tym, że nie chodzi o to, aby realizowanie zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a. w każdym przypadku oznaczało wykorzystanie wszystkich wymienionych w tym przepisie form zawiadomienia. Chodzi o to, by zapewnić niezbędne minimum umożliwiające uzyskanie informacji o decyzji tym osobom, które są bezpośrednio inwestycją zainteresowane. To niezbędne minimum podlega ocenie w każdej konkretnej sprawie indywidualnie. Jak wynika z akt sprawy niniejszej, zawiadomienie o wydaniu decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. zostało przekazane do upublicznienia na stronie internetowej RDOŚ, tablicy ogłoszeń RDOŚ oraz tablicach ogłoszeń w gminach: S. (właściwej dla Sołectwa G.) oraz S. W ocenie Sądu takie postępowanie organu wypełniło w sposób wyczerpujący wymogi publicznego obwieszczenia w rozumieniu art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś w związku z art. 49 § 1 k.p.a. Rację ma skarżący, że zawiadomienia nie dokonano poprzez wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń Sołectwa G. Wskazać jednak należy, że jeśli na danym terenie funkcjonuje kilka zwyczajowo przyjętych sposobów publicznego ogłoszenia, to do zachowania wymogów z art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś w związku z art. 49 § 1 k.p.a. wystarczy zastosowanie jednego z nich. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych szczególnych wymogów, a z akt sprawy wynika, że sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji środowiskowej był zwyczajowym sposobem zawiadamiania przyjętym przez ten organ. W taki sam sposób bowiem strony zawiadomione zostały o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z 28 marca 2018 r.), wystąpieniu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] o opinię co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualne określenie zakresu raportu (zawiadomienie z 26 kwietnia 2018 r.), a wreszcie o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego (zawiadomienie z 10 lipca 2018 r.). Brak jest więc podstaw prawnych, by uzależnić uznanie publicznego obwieszczenia za skuteczne od zastosowania przez organ dodatkowych form zwyczajowego zawiadamiania, w tym umieszczenia go na tablicy ogłoszeń jednostki pomocniczej gminy, w której ma być realizowane przedsięwzięcie. W świetle powyższego przyjąć należy, że obwieszczenie publiczne o wydaniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało dokonane skutecznie. W konsekwencji skarżący zostali skutecznie poinformowani o wydaniu tej decyzji. Przyjęcie domniemania skutecznego doręczenia pism (w tym decyzji) poprzez publiczne ogłoszenie wyklucza możliwość wykazania, że strona w istocie dowiedziała się o wydaniu rozstrzygnięcia w innymi terminie niż wskazany w art. 49 § 2 k.p.a. Strona postępowania nie może skutecznie twierdzić, że w rzeczywistości, mimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w tym przepisie. Argumentacja skarżących o konieczności przenalizowania sposobu procedowania RDOŚ (co miało miejsce w okresie od 14 lutego do 5-7 marca 2019 r.) nie stanowiła obiektywnej przyczyny uzasadniającej brak winy stron w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. Termin do wniesienia odwołania jest terminem dla dokonania czynności przez stronę bezwzględnie oznaczonym, ustawowym i zawitym, co oznacza, że wniesienie odwołania po terminie jest bezskuteczne. Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych wskazane w zaskarżonym postanowieniu, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie jest możliwe, jeżeli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (por. wyroki NSA: z 22 marca 2019 r., I OSK 1850/17, z 29 sierpnia 2017 r., II FSK 2003/15, z 19 czerwca 2012 r., II GSK 811/11, wszystkie publ. cbosa). W konsekwencji Sąd uznał, że skarżący nie spełnili wszystkich przesłanek z art. 58 k.p.a. z uwagi na brak uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez ich winy. Tym samym nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 uooś (pełnomocnik skarżących błędnie wskazał przepis art. 174 ust. 3 pkt 1 uooś, którego ta ustawa nie przewiduje). Skarga okazała się więc bezzasadna i w myśli art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. Na marginesie Sąd stwierdza, że ewentualne niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu przez niedoręczenie jej decyzji może stanowić kwalifikowaną wadę postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z 10 marca 2019 r. wnieśli również o wznowienie postępowania zakończonego decyzją RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r.