II SA/Po 737/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z dnia [...] lutego 2021 roku (nr [...]; Znak: [...]), nakazał inwestorowi - A. S.A., rozbiórkę wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb P.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że właścicielem działki nr [...] są M. B. oraz A. J.. Inwestor korzysta z nieruchomości na cele reklamowe w oparciu o umowę najmu z dnia [...] lutego 2009 roku. Na wskazanej działce znajduje się wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o wysokości około 7m i następującej konstrukcji: - prefabrykowana, żelbetowa stopa fundamentowa, ustawiona na powierzchni gruntu, o wymiarach 4mx2,70m i wysokości 45cm - słup stalowy, zamocowany do w/w stopy fundamentowej, wraz ze stalową konstrukcją pod tablice reklamowe, - dwie tablice reklamowe o wymiarach około 6mx3m wraz z dwoma pomostami roboczymi u dołu tablic, dodatkowo każda z tablic wyposażona jest w dwie lampy na wysięgnikach, zainstalowane u dołu. Dane z Systemu Informacji Przestrzennej "Geomapa" wskazują, że przedmiotowy nośnik reklamowy został wybudowany w okresie pomiędzy 2010r. a 2012r. Pismo właścicieli działki z dnia [...] października 2010 roku ujawnia, że sporny nośnik reklamowy został wybudowany w 2010 roku w miejsce poprzedniego urządzenia reklamowego. Prezydent Miasta P. nie dysponuje ani decyzją o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszeniem zamiaru budowy spornego nośnika reklamowego. Mając na uwadze powyższe PINB stwierdził, że opisane urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, która powstała w wyniku budowy, a więc wykonania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Skontrolowany nośnik reklamowy jest wolno stojącym trawle związanym z gruntem urządzeniem reklamowym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego i wobec niestosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy wykonanie robót budowlanych prowadzących do powstania przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w sposób samowolny w rozumieniu art. 48 ust. 1 Praw budowlanego. Organ nie stwierdził bezwzględnych podstaw do wydania nakazu rozbiórki i zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie 90 dni dokumentów niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Postępowanie z wniosku A. S.A. o ustalenie warunków zabudowy zostało ostatecznie umorzone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 roku (sygn. [...]) z uwagi na fakt, iż na nieruchomości, na której posadowione jest urządzenie reklamowe zaczął obowiązywać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...] – cześć A" w P. przyjęty uchwałą Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2020 roku nr [...] (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia [...] lutego 2020 roku , poz. 1312). Pismem z dnia [...] listopada 2020 roku PINB powiadomił inwestora, że o ile ma on wolę zalegalizowania spornego obiektu, to pozostało 15 dni na przedstawienie niezbędnych dokumentów. Po tym terminie zostanie wydana decyzja o rozbiórce. Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku inwestora postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 roku (sygn. [...]) odmówił wydania zaświadczenia o zgodności budowy spornego urządzenia reklamowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nośnik reklamowy znajduje się w tej części działki nr [...], która w miejscowym planie oznaczona jest symbolem [...] i są to tereny dróg publicznych. Mając na uwadze powyższe PINB wydał rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki wskazując, że zapisy planu miejscowego (§ 13 pkt 4 lit. a - g uchwały) wskazują, iż na tym terenie mogą być zlokalizowane jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, przystanki autobusowe, rzędy drzew. Dopuszczony planem rodzaj zabudowy i funkcja terenu pozostają w kolizji z obecnym zagospodarowaniem tej części działki, na której wybudowano wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do złożenia odwołania. Strona zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji podnosząc naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 oraz art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. w związku z art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niepełny i niewnikliwy oraz wydanie decyzji o rozbiórce, gdy nie zostało zakończone postępowanie w sprawie zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2021 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że uchybienie procesowe organu I instancji zostało naprawione w toku postępowania odwoławczego. WINB ustalił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 roku (znak: [...]) utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy spornego urządzenia reklamowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WINB wyjaśnił, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia [...] lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany z dnia [...] września 2020 roku oraz w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organ I instancji. A. S.A., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak pełnej, i wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli, co do rzekomego trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, a nadto poprzez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z dziedziny budownictwa w tym zakresie, w konsekwencji zastosowanie błędnej procedury legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że ustalenia o trwałym związaniu z gruntem urządzenia reklamowego są bezpodstawne. Przedmiotowa tablica jest zamontowana na fundamencie, który nie jest trwale związany z gruntem. Znajduje się na jego powierzchni i jest przenośny. Zamontowanie na nim tablicy reklamowej nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Organ zastosowała błędną procedurę legalizacyjną, co powinno skutkować jej powtórzeniem. Ustalenie braku trwałego związania z gruntem wymaga wiadomości specjalnych, a nie jedynie powołania się na wrażenia wzrokowe organu administracji oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ z uwagi na brak kompetencji i uprawnień biegłych z dziedziny budownictwa powinien był z urzędu dopuścić dowód z opinii biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zażądał oddalenia skargi oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 ze zm.). W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeżeli uzna, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w takich sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda strony na rozpoznanie sprawy w tym trybie nie jest konieczna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm. dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie ujawnił podstaw dla przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lit. c) P.p.s.a. Analiza dowodów włączonych do akt administracyjnych (protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną) ujawnia i potwierdza bezsporne pomiędzy stronami okoliczności, że przedmiotem wydanego nakazu rozbiórki jest obiekt budowlany o wysokości około 7m, posadowiony na prefabrykowanej, żelbetowej stopie fundamentowej, ustawionej na powierzchni gruntu, o wymiarach 4mx2,70m i wysokości 45cm, do której przymocowany jest słup stalowy wraz ze stalową konstrukcją obejmującą dwie tablice reklamowe o wymiarach około 6mx3m oraz dwoma pomostami roboczymi u dołu tablic, a każda z tablic wyposażona jest w dwie lampy na wysięgnikach, zainstalowane u dołu. Opisany powyżej obiekt budowlany został wybudowany przez A. S.A. w 2010 roku na działce, którą inwestor dysponuje na cele budowlane na podstawie umowy najmu. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji części działki, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest symbolem [...] i są to tereny dróg publicznych, gdzie mogą być lokalizowane jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, przystanki autobusowe, rzędy drzew. Sąd nie podziela zapatrywań autora skargi o naruszeniu przepisów postępowania poprzez brak powołania biegłego dla wyjaśnienia kwestii trwałego związania z gruntem "betonowego fundamentu, który znajduje się na powierzchni i jest przenośny". Zgodnie z art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej w skrócie "K.p.a.") gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na podstawie zacytowanego przepisu nie jest obowiązkiem organu, a jego uprawnieniem. Organ administracji ma swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych (wyrok NSA z 4.11.2021 r., II OSK 462/21, LEX nr 3264440). Korzystając z powyższego uprawnienia organ winien mieć na uwadze, że biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących okoliczności faktycznych sprawy, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 84). Opinia biegłego ma ułatwiać ocenę zebranego materiału dowodowego, gdy są do tego potrzebne wiadomości specjalne (wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 2858/18, LEX nr 3066838). Przedmiotem opinii biegłego nie może być treść lub sposób interpretacji przepisów prawa (por. wyrok SN z 1 lipca 1998 r., I PKN 203/98, OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 478). Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania o zbędności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. Strona skarżąca podziela stanowisko, co do tego, że sporne urządzenie reklamowe zostało osadzone na betonowym fundamencie. Natomiast podnoszona w skardze argumentacja, że stopa fundamentowa posadowiona został na powierzchni gruntu i jest przenośna nie stanowi o tym, że w kontrolowanej sprawie zaistniała konieczność pozyskania wiedzy specjalistycznej niezbędnej dla pełnego rozpoznania i ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że rozstrzygnięcie kwestii "trwałego związania z gruntem" prefabrykowanej, żelbetowej stopy fundamentowej, nie wykracza poza dokonanie prawidłowej wykładni prawa oraz kwalifikacji prawnej ujawnionego w sprawie stanu faktycznego. W ocenie Sądu skarżone organy działały w zgodzie z regułą, że takich kwestii nie można rozstrzygać za pomocą dowodu z opinii biegłego i słusznie odwołały się w tym zakresie do ocen prawny prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organów o trwałym związaniu z gruntem spornego urządzenia reklamowego. Przesłanki "trwałego związania z gruntem" nie można utożsamiać z pojęciem nierozerwalności. To, że określony obiekt budowlany można przestawić, nie oznacza, że nie jest on trwale związany z gruntem. Skarżąca nie kwestionuje oceny, że sporne urządzenie osadzone zostało na fundamencie, a w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Dokumentacja włączona do akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że prefabrykowana, żelbetowa stopa fundamentowa, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń spornej budowli, ma zapewniać trwałość jej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Tymczasem cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (wyrok NSA z 25.08.2017 r., II OSK 2747/15, LEX nr 2399474). Sąd doszedł także do przekonania, że w kontrolowanej sprawie brak jest podstaw do formułowania usprawiedliwionych zarzutów, że wskazany powyżej materiał dowodowy może być niewystarczający dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla prawidłowego załatwienia kontrolowanej sprawy, w tym dla rozstrzygnięcia kwestii czy sporny obiekt jest budowlą, czyli "wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym", czy też instalowanym urządzeniem reklamowym w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia [...] lipca 1994 roku Prawo budowlane. W ocenie Sądu kwestionowane decyzje zostały wydane z poszanowaniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie znalazł podstaw dla sformułowania oceny, że kwestionowane decyzje zostały wydane w oparciu o błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, prawa materialnego. Organy prawidłowo przyjęły, że podstawę materialnoprawną dla oceny legalności wykonanych robót budowlanych stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 471 z późn. zm.). Budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a między innymi także wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane). Roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane). Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Natomiast w świetle treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Termin "instalowanie" użyty w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz obejmuje takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli więc wykonanie jakichś robót budowlanych ma być kwalifikowane jako instalowanie, to powinny one polegać na przymocowaniu (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie. Natomiast wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe stanowią budowlę, zaliczoną do obiektów budowlanych. Wykonanie takiego urządzenia w określonym miejscu stanowi budowę, a nie instalację. Konstrukcja urządzenia reklamowego będącego przedmiotem kontrolowanej sprawy przesądza, że nie może być one potraktowane jako instalacja o jakiej jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Wielkość, masa urządzenia reklamowego, sposób jego posadowienia, który musi być odporny na czynniki zewnętrzne, a także konieczność osadzenia płyty fundamentowej, zbudowania konstrukcji wsporczej z dwoma stalowymi tablicami wraz z pomostami roboczymi reklamowymi wskazuje, że realizacja (budowa) przedmiotowego nośnika reklamowego znacznie wykracza poza pojęcie instalacji. Dowody włączone do akt administracyjnych w sposób nie budzący żadnych wątpliwości potwierdzają prawidłowość dokonanej przez organ kwalifikacji prawnej, zgodnie z którą wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego wymagało wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a rezultatem takich robót budowlanych (budowy) jest wolno stojący, trwale związany z gruntem obiekt budowlany. W tym stanie rzeczy organy trafnie uznały, że wykonanie spornej budowli wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, bez którego sporna budowa stanowiła samowolę w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji właściwą procedura legalizacyjną był tryb określony w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.