III SA/Wr 155/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska – Wojnar (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Anetta Chołuj, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto O. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2024 r. nr HK.906.16.2023.MW w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Gminy Miasto Oława (dalej: Gmina, strona, strona skarżąca) jest decyzja Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS, organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia 27 listopada 2023 r. nr HK.906.16.2023.MW, utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie (dalej: PPIS, organ I instancji) z dnia 7 listopada 2023 r. nr 723/2023 w przedmiocie nakazu zapewnienia mieszkańcom budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej wody we wspólnych toaletach. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 22 sierpnia 2023 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS, w obecności przedstawiciela Gminy, przeprowadzili kontrolę stanu sanitarno-technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w O. - będącego własnością Gminy (protokół kontroli Nr [...]). Kontrola ta była następstwem ustnego zgłoszenia z dnia 16 sierpnia 2023 r. o złym stanie sanitarnym toalet usytuowanych na dworze, uciążliwym zapachu oraz niewłaściwym stanie technicznym budynku. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono (pkt III.3 protokołu): - brak dostępności do kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny dla mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w tym lokale socjalne i komunalne), - brak bieżącej wody użytkowej we wspólnej toalecie. Protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez przedstawiciela Gminy jako administratora zasobów komunalnych. Decyzją z dnia 7 listopada 2023 r. (nr 723/2023) PPIS - działając na podstawie przepisów art. 5 pkt 4 praz art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2023 r. poz. 338, dalej u.p.i.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej u.z.z.z.) oraz art. 22 ustawy z 21 września 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725 ze zm., dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów), nakazał stronie skarżącej wykonanie w budynku znajdującym się przy ul. [...] w O., następujących obowiązków: 1. zapewnienie kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny dla lokatorów mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], 2. zapewnienie bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej, we wspólnych toaletach użytkowanych przez lokatorów mieszkań wymienionych w pkt 1. Wyznaczając termin na wykonanie obowiązku do 30 czerwca 2024 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania złożonego przez Gminę, decyzją z dnia 12 lutego 2024 r. nr HK.906.16.2023.MW, DPWIS utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mieszkańcy sześciu lokali nie mają ani jednego pomieszczenia wyposażonego w wannę lub kabinę natryskową, czy to przeznaczonego do indywidualnego, czy wspólnego korzystania, a także nie mają dostępu do wody użytkowej we wspólnych toaletach. Powyższa sytuacja w ocenie DPWIS we Wrocławiu stanowi naruszenie art. 22 u.z.z.z., gdyż stwierdzony sposób zagospodarowania nieruchomości sprzyja rozprzestrzenianiu się zakażeń i chorób. Organ odwoławczy powołał się na treść z art. 22 ust. 1 pkt 1-4 u.z.z.z., zgodnie z którym właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności: prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami, zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości, usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Organ II instancji podniósł, że "utrzymanie nieruchomości w należytym stanie sanitarno-higienicznym" może w określonych okolicznościach obejmować także powinność poczynienia nakładów inwestycyjnych na daną nieruchomość, a jeśli utrzymanie nieruchomości w niezmienionym stanie oznaczałoby, że nieruchomość będzie znajdować się w nienależytym stanie higieniczno-sanitarnym, to obowiązek z art. 22 ust. 1 u.z.z.z. zdaniem organu obejmuje także czynności niezbędne do doprowadzenia nieruchomości do należytego stanu higieniczno-sanitarnego, w tym także poprzez określone nakłady inwestycyjne. Następnie organ, odwołując się do treści art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, stwierdził, że lokal stanowiący przedmiot najmu socjalnego powinien pozwalać na zaspokojenie elementarnych potrzeb mieszkaniowych, a taką potrzebą jest możliwość realizacji podstawowych potrzeb higienicznych, do których należy umycie całego ciała, czy też rąk w toalecie wspólnej znajdującej się w budynku. W skardze na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z uchyleniem decyzji PPIS z dnia 7 listopada 2023 r. (nr 723/2023) oraz o umorzenie przez Sąd postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie na stronę skarżącą obowiązku zapewnienia kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny dla lokatorów mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] budynku przy ul. [...] w O. oraz obowiązku zapewnienia bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej, we wspólnych toaletach użytkowanych przez lokatorów tychże lokali (...), w sytuacji gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości nałożenia tego rodzaju obowiązków na stronę postępowania administracyjnego, czym organ bezpośrednio naruszył podstawową zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę legalizmu oraz zasadę praworządności wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP'; 2. art. 22 ust. 1 u.z.z.z. poprzez błędną wykładnię skutkującą bezpodstawnym uznaniem, że na jego podstawie organ nadzoru sanitarno-higienicznego jest legitymowany do nałożenia na stronę postępowania administracyjnego obowiązku wykonania w budynku kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny oraz zapewnienia bieżącej wody użytkowej na właściciela budynku, podczas gdy przedmiotowy przepis nie przewiduje możliwości nałożenia na stronę postępowania administracyjnego tego rodzaju obowiązku; 3. art.27 ust.1 w zw. z art.4 ust. 1 u.p.i.s. oraz art. 22 ust. 1 u.z.z.z. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i nałożenie na stronę skarżącą obowiązku w postaci zapewnienia kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny dla lokatorów mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] budynku przy ul. [...] w O. oraz obowiązku w postaci zapewnienia bieżącej wody użytkowej, ciepłej i zimnej, we wspólnych toaletach użytkowanych przez lokatorów tychże lokali, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości nałożenia tego rodzaju obowiązku na stronę postępowania administracyjnego przez organ nadzoru higieniczno-sanitarnego. Uzasadniając zarzuty skargi, strona skarżąca podniosła, że organy orzekające w postępowaniu w sposób nieuprawniony dokonały wykładni rozszerzającej swoich kompetencji, uznając, że na podstawie art. 22 u.z.z.z. w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 5 ust. 5 pkt 4 u.p.i.s. możliwe jest nałożenie decyzją wskazanych zobowiązań. Gmina podniosła, że tego rodzaju kształtowanie obowiązków nosi znamiona dowolności. W dalszej argumentacji Gmina powołała się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 września 2023 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 205/23. W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. . z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej: p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a–c), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że wydane akty nie są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Na wstępie orzekający w sprawie Sąd wskazuje, że znane jest mu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażone w wyroku z 20 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 205/23, jednakże nie podziela przedstawionej tam oceny odnośnie wykładni przepisów prawa oraz wyraża odmienne stanowisko, które zaprezentuje w uzasadnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja DPWIS z dnia 12 lutego 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia 7 listopada 2023 r., mocą której nakazano Gminie w określonym terminie zapewnić kabinę prysznicową, natrysk lub wannę dla mieszkańców sześciu lokali w budynku mieszczącym się przy ul. [...] w O. oraz zapewnić bieżącą wodę we wspólnych toaletach, z których korzystają mieszkańcy tych lokali. Istota sporu dotyczy zatem zasadności nałożenia powyższego nakazu. Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, należało zatem rozważyć, czy na podstawie przepisów obowiązującego prawa państwowe organy sanitarne miały kompetencję do nakazania Gminie wykonania określonych w kontrolowanych decyzjach prac. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że na tle zaistniałego stanu faktycznego zasadnie organ odwoławczy przyjął, iż wystąpiły podstawy do wydania przez PPIS nakazu zapewnienia kabiny prysznicowej, natrysku lub wanny dla wskazanych lokali komunalnych oraz bieżącej wody w toaletach wspólnych dla tych lokali. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wyznaczają przepisy u.p.i.s. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.i.s., w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Uprawnienie do nałożenia nakazu organ wywiódł z treści art. 1 omawianej ustawy, który stanowi, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska (art. 2 u.p.i.s.), zaś do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należą kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne m.in. dotyczące utrzymania należytego stanu higienicznego nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 22 ust. 1 u.z.z.z. właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności prowadzić prawidłową gospodarkę odpadami i ściekami, zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki, usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości, usuwać odchody zwierząt z nieruchomości. Przepis ten formułuję klauzulę generalną wskazującą na konieczność "utrzymania nieruchomości w należytym stanie higieniczno-sanitarnym", przykładowo wskazując czynności jakie obciążają podmioty wymienione in principio normy. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", który daje organom sanitarnym możliwość każdorazowej oceny zakresu, jakie działania będą mogły zostać uznane za właściwe w prowadzonym przez siebie postępowaniu. Sytuacja taka będzie podlegać nie tylko ocenie w kontekście regulacji prawnych ale też aktualnego stanu wiedzy technicznej, medycznej, biologicznej, czy chemicznej związanych z daną nieruchomością oraz aktualną sytuacją epidemiczną w obszarze, na jakim znajduje się ta nieruchomość (por. L. Bosek (red.) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, Warszawa 2021 r., objaśnienia do art. 22). Sąd zwraca także uwagę, że w budynku objętym postępowaniem znajduje się dziesięć lokali, w tym sześć (socjalnych i komunalnych), których dotyczą nakazy określone w treści decyzji, nałożone z powodu braku odpowiedniego zaplecza sanitarnego. Przedmiotowe lokale nie posiadają dostępu nawet do jednego pomieszczenia wspólnego wyposażonego w urządzenia umożliwiające utrzymanie higieny osobistej, takie jak np. wanna czy natrysk, co więcej, mieszkańcy tych lokali nie mają także dostępu do wody użytkowej we wspólnych toaletach Trzeba zatem wskazać, że warunki, jakie powinny spełniać lokale socjalne określa norma wyrażona w art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, w myśl której umową najmu socjalnego lokalu jest umowa najmu lokalu nadającego się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Wobec takiej treści normy, lokale socjalne to lokale, które muszą nadawać się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, jednakże mogą być one o obniżonym standardzie. Standardowe wyposażenie mieszkania powinno niewątpliwie zapewniać podstawowe potrzeby w zakresie możliwość zażycia snu, przygotowania posiłku, zachowania podstawowej higieny osobistej oraz realizacji potrzeb fizjologicznych. Zatem obniżony standard lokalu, o którym mowa w przepisie art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów, należy interpretować jako standard takiego lokalu, który przynajmniej w częściach wspólnych, niekoniecznie mieszczących się w głównej nieruchomości budynkowej, daje możliwość dostępu do sanitariatu, pozwalającego na zachowanie przez mieszkańców potrzeb w zakresie higieny osobistej. Są to bowiem warunki o charakterze podstawowym, umożliwiającym codzienną egzystencję, a zatem nawet ów obniżony standard, o którym mowa we wskazanym wyżej przepisie, nie może oznaczać standardu, w którym nie będą zachowane podstawowe warunki bytowania. Sąd całkowicie podziela ocenę organu, zgodnie z którą przyjęcie, że lokal socjalny powinien posiadać dostęp do urządzenia umożlwiającego kąpiel oraz dostępu do bieżącej wody w toaletach wspólnych, prowadzi do wniosku, że tym bardziej warunki te powinien spełniać lokal komunalny. Orzekający w sprawie Sąd upatruje konieczności zapewnienia omawianego wyposażenia nie tylko w dyrektywach dotyczących ochrony przyrodzonej godności człowieka, ale także – co jest przedmiotem niniejszego postępowania – w potrzebie ochrony jednej z podstawowych wartości, jaką jest bezpieczeństwo publiczne tj. ochrony społeczeństwa przed rozprzestrzenianiem się chorób zakaźnych u ludzi. Sąd zgadza się również z zapatrywaniem organu, że za przyjęciem wykładni przedstawionej w zaskarżonej decyzji przemawia także to, iż ustawodawca w art. 27 ust. 1 u.p.i.s. w sposób wyraźny rozdzielił pojęcie "naruszenia przepisu" od "naruszenia wymagań". Dla przypomnienia, przepis ten przewiduje, że w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje w drodze decyzji usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Podzielić w tym zakresie należy argumentację przedstawioną w przywołanym przez organ wyroku WSA w Lublinie z dnia 21 września 2010 r. w sprawie o sygn.. akt III SA/Lu 122/10 (CBOSA), zgodnie z którą za "wymagania" określone w zacytowanym przepisie nie można uznać wyłącznie wymagań określonych wprost przepisami prawa ale w ich zakres wchodzić mogą również wymogi uzasadnione w świetle wiedzy i doświadczenia. W ocenie Sądu wymóg zapewnienia mieszkańcom lokali gminnych dostępu do urządzenia umożlwiającego kąpiel oraz do bieżącej wody w toaletach należy uznać za oczywisty, co wynika z wiedzy potocznej; kwestia ta została przy tym właściwie i należycie uargumentowana przez organ w treści decyzji. Wobec powyższego, za prawidłową Sąd uznaje wyrażoną w zaskarżonej decyzji wykładnię przepisów art. 27 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 u.z.z.z. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że za przyjęciem takiego ich rozumienia stoi nie tylko obowiązek zapewnienia mieszkańcom absolutnego minimum godnej egzystencji w postaci możliwości umycia całego ciała czy umycia rąk po dokonaniu czynności fizjologicznych w miejscu do tego przeznaczonym, ale przede wszystkim – konieczność zapobiegania rozprzestrzenianiu się drobnoustrojów i chorób zakaźnych w drodze utrzymania bezpieczeństwa sanitarnego. Rację ma bowiem organ, że niewątpliwym jest, iż elementarne zasady wiedzy higienicznej wskazują na konieczność wyposażenia nieruchomości przeznaczonej do zamieszkania na stałe przez ludzi w urządzenia sanitarne pozwalające na utrzymanie właściwej higieny całego ciała przez osoby zamieszkujące w tej nieruchomości. Brak higieny prowadzi bowiem do rozwoju biologicznych czynników chorobotwórczych oraz sprzyja namnażaniu się drobnoustrojów, pasożytów i grzybów. Sąd zwraca uwagę, że stan, w którym mieszkańcy nieruchomości nie posiadają - chociażby wspólnego - zaplecza sanitarnego, prowadzi nie tylko do rozwoju powyżej wymienionych patogenów, ale także powoduje możliwości przeniesienia ich na inne osoby. Podsumowując, stan higieniczno-sanitarny nieruchomości, w którym dla wymienionych w decyzji lokali brak jest podstawowego zaplecza sanitarnego, Sąd – ze wskazanych wyżej przyczyn - ocenia jednoznacznie negatywnie w kontekście obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedniego wyposażenia lokali przeznaczonych do najmu (w tym również socjalnego) oraz ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Wobec tego zdaniem Sądu organy inspekcji sanitarnej były uprawnione do wydania nakazów określonych w kontrolowanych rozstrzygnięciach, celem doprowadzenia nieruchomości do stanu odpowiadającego wymaganiom higienicznym i zdrowotnym. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.