I SA/Op 98/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., Nr X/131/24 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej A. B. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Uchwałą z dnia 27 listopada 2024 r., Nr X/131/24 Rada Miejska w Nysie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Średnia Wieś, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 5 grudnia 2024 r., poz. 3291. Pismem z dnia 12 stycznia 2025 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na ww. uchwałę, na jej część tekstową i graficzną, w zakresie działek nr a i nr b, obszar [...], zarzucając naruszenie interesu prawnego skarżącego, jako właściciela działki nr c sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr a i nr b. W tym zakresie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności planu zagospodarowania przestrzennego w całości, a z ostrożności procesowej, wniósł o stwierdzenie nieważności części opisowej § 16 pkt 3 lit. g tiret drugie obszaru [...] oraz części graficznej dla całego obszaru [...], zasądzenie kosztów postępowania i rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący zarzucił naruszenie szereg przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przez uchwałę prawa materialnego. Skarżący wywiódł szereg zarzutów odnośnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie one sprowadzają się w istocie do kwestionowania wybudowania na sąsiednich do jego działki nr c, tj. na działkach nr a i nr b budynku wielorodzinnego. Skarżący wskazał, że przed zmianą na tym obszarze obowiązywał wcześniej plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą Rady Miejskiej w Nysie z dnia 26 sierpnia 1999 r., Nr [...] a następnie zmieniony uchwałą z dnia 30 czerwca 2010 r., Nr [...]. Przywołany plan przewidywał na terenie działek nr a i nr b realizację nowej zabudowy w formie jednorodzinnych domów lub w formie małych domów wielorodzinnych dla terenu, na którym była realizowana inwestycja, dachy budynków przebudowywanych, rozbudowywanych i nowych powinny być dwuspadowe, symetryczne o kącie nachylenia połaci 35-45 stopni, o wysokości maksymalnej 12,5 m. Nowy plan zagospodarowania dopuszcza natomiast budynki o dachu płaskim, co znacząco zwiększa gabaryty budynku. Dodatkowo zwiększył dopuszczalną wysokość budynku do 15 m, zatem bezspornie walory ekonomiczne przestrzeni zostały zmienione, w kierunku ich utraty. Dalej skarżący wywiódł, że jego prawo naruszył sąsiad przez wybudowanie obiektu na działkach nr a i nr b o gabarytach niedopuszczalnych w tym miejscu, a władza publiczna działając na niekorzyść skarżącego pozwoliła na takie naruszenie prawa. Skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu uzyskał korzystne dla siebie rozstrzygnięcie o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu pozwolenia na budowę i konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stanowi to naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lex retro non agit, wyrażające się wprowadzeniem w § 16 ust. 3 litera g tiret drugie planu zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy budynkami o dachach płaskich na działkach nr a i nr b na obszarze [...] w sytuacji, gdy taki budynek w tym miejscu już się znajduje i został wybudowany z naruszeniem obowiązującego w dniu jego budowy planu zagospodarowania przestrzennego ze względu właśnie na kształt dachu, a naruszenie to zostało potwierdzone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2471/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1509/20. Uchwała Rady Miejskiej zatem powoduje skutki prawne dla zdarzeń z przeszłości. Naruszenie art. 2 Konstytucji RP nastąpiło też poprzez podważenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wprowadzone dla dz. nr a i nr b zapisów § 16 pkt 3 litera g tiret drugie planu, uniemożliwiających wyegzekwowanie stosowania przepisów w dotychczasowym brzmieniu. Powyższe stanowi według skarżącego także naruszenie art. 170 p.p.s.a. Skarżący wywiódł także, że doszło do naruszenia art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnioną ingerencję w prawo własności skutkującą przekroczeniem prawa własności skarżącego, bez ustawowego upoważnienia i z przekroczeniem koniecznych w demokratycznym państwie celów określonych konstytucją, przejawiające się brakiem wyważenia i zastosowania zasady proporcjonalności oraz brakiem racjonalnego uzasadnienia dla prymatu legalizacji obiektu zrealizowanego w sprzeczności z prawem nad interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy wykorzystali swoje nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Skarżący podkreślił, że doprowadzenie budynku wielomieszkaniowego na działkach nr a i nr b do stanu zgodnego prawem zmniejszyłoby znacząco uciążliwość ograniczającą intymność w korzystaniu podwórka (działki skarżącego), ponieważ zupełnie inna jest uciążliwość budynku jednorodzinnego czy małego budynku wielorodzinnego posiadające jedynie dwie kondygnacje z balkonami, gdzie resztę budynku stanowi ewentualne poddasze użytkowe, od budynku 4 kondygnacyjnego, [...] rodzinnego z balkonami, które są w odległości 2 m od ogrodzenia. Aktualnie korzystanie z nieruchomości "daje odczucie Rzymskiej areny i pozbawia intymności", nie bez znaczenia jest też zwiększony hałas wygenerowany przez dużo większą ilość osób spędzających wolny czas na dużych balkonach w odległości 2 metrów od działki skarżącego. Ponadto bezpośrednie sąsiedztwo wielkiego bloku 4 metry od granicy działki skarżącego, czyni atrakcyjność jego nieruchomości zdecydowanie mniejszą, niż gdyby miejsce bloku, zajął budynek jednorodzinny lub mały dom wielorodzinny, tj. nieruchomość, na którą zezwalał poprzedni plan zagospodarowania. Skarżący na zarządzenie tut. Sądu został wezwany do wykazania, że przysługuje mu interes prawny stanowiący podstawę dla wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., Nr X/131/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Średnia Wieś i przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości wskazanej w skardze, z której prawa własności wywodzi swój interes prawny. Odpowiadając na wezwanie Sądu skarżący przesłał wypis i wyrys z ewidencji gruntów potwierdzający, że jest współwłaścicielem działki nr c, wyjaśnił, że działki nr a i nr b są działkami w bezpośrednim sąsiedztwie sąsiednimi jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Nysie z dnia 27 listopada 2024 r., Nr X/131/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy Średnia Wieś, zwana dalej "zaskarżoną uchwałą w sprawie m.p.z.m.", w zakresie działek nr a i nr b. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem działki o nr c, sąsiadującej bezpośrednio z działkami nr a i nr b, położonych w obszarze [...], których to działek dotyczą kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały. Skarżący wywodzi swoją legitymację skargową z prawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr c, która znajduje się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie m.p.z.p. Jak wynika z treści skargi skarżący nie kwestionuje postanowień planu do ww. nieruchomości stanowiącej jego własność, lecz postanowienia planu odnoszące się do sposobu zagospodarowania działek w bezpośrednim sąsiedztwie nr a i nr b, nie będących jego własnością. Nie kwestionuje on postanowień planu odnoszących się do jego nieruchomości, która jest zabudowana budynkiem jednorodzinnym, a kwestionuje uchwalone przepisy planistyczne odnoszące się do ww. nieruchomości sąsiedniej, zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. Sąd przypomina, że skarżący wnosząc skargę może działać tylko w ramach swojego interesu prawnego i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na ten interes, i co do których innym podmiotom przysługuje prawo wniesienia skargi. Warunkiem rozpoznania skargi jest więc ustalenie czy jest ona dopuszczalna i czy została wywiedziona przez uprawniony do tego podmiot. Krąg podmiotów legitymowanych do zaskarżenia uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy został ustalony w art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma zatem charakteru actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Przepis ten wprowadza podmiotowe ograniczenie kręgu osób legitymowanych do wniesienia skargi na taką uchwałę w stosunku do normy prawnej wynikającej z art. 50 p.p.s.a. Skarżący musi wykazać nie tylko istnienie interesu prawnego, ale również jego rażące naruszenie. Wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Innymi słowy kwestionowana uchwała musi wpływać negatywnie na jego sferę prawnomaterialną i pozbawiać go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwiać ich realizację, lub też nakładać na niego obowiązki (patrz. P. Daniel, Naruszenie przepisów prawa własności, jako źródło legitymacji do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, PPP 2016, nr 3, s. 64-76.). Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tego interesu jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Obowiązek wykazania się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, spoczywa na stronie skarżącej. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Interes prawny musi być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie tego interesu nastąpi wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Co ważne, naruszenie to musi być bezpośrednie i zaistniałe, samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego nie pozwala na skuteczne powołanie się na tę instytucję prawną. Podkreślić należy, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, a naruszenie to musi istnieć w momencie wnoszenia skargi (zob. K. Kaczmarska (w:) P. Drembowski, P. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2023, wyd. I). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdza, że skarżący nie jest uprawniony do zakwestionowania ustaleń planistycznych przeznaczających pod zabudowę wielorodzinną działek nr a i nr b. Sytuacja planistyczna powyższych działek pozostaje irrelewantna dla wykonywania przez niego praw i obowiązków. Z treści art. 144 K.c. mówiącego, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie wykazał bowiem że budynek wielorodzinny, którego gabaryty uległy znacznemu powiększeniu w stosunku do poprzednio obowiązujących ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, generuje immisje ponad przeciętną miarę, czy to w zakresie hałasu, czy innym przez niego niewymienionym. Trudno bowiem uznać za prawnie chroniony interes prawny skarżącego jego subiektywne odczucie, co do zagrożenia jego intymności na własnym podwórku. Przychodzi w tym miejscu wyjaśnić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie - polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu - oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącej, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika z uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ochronę praw właściciela nieruchomości sąsiedniej w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11). Z taką sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia na gruncie zaskarżonej uchwały. Podkreślić należy, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który uprawniałby go lub zobowiązywał do jakichkolwiek działań lub zaniechań w związku z uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Oczekiwanie skarżącego co do niezmienności środowiska i przestrzeni w okolicy jego nieruchomości i do dalszej nieskrępowanej możliwości takiego samego korzystania z walorów dużej intymności na swojej działce nr c należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Z przepisów prawa nie sposób wywieźć uprawnienia właściciela określonej nieruchomości do zapewnienia mu niezmienności stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich, poprzez zapewnienie prawa do przestrzeni wolnej od określonego typu zabudowy mieszkaniowej. Dyskomfort skarżącego wywołany większą ilością mieszkańców w otoczeniu i związany z tym zwiększony hałas nie mogą stanowić o istnieniu naruszenia interesu prawnego w niniejszej sprawie, bowiem skarżący nie wykazał, aby stanowiły one negatywne oddziaływania wykraczające poza normy prawne regulujące np. stosunki dobrosąsiedzkie. Podobnie twierdzenia skarżącego, że wybudowanie bloku mieszkalnego większego niż we wcześniejszych wersjach planu zagospodarowania przestrzennego, znacząco obniży wartość jego nieruchomości, także nie stanowi prawnie chronionego interesu lecz jedynie potencjalny interes faktyczny. Jak wskazano powyżej, skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, gwarantującego sąsiedztwo z terenami zabudowanymi jedynie domami jednorodzinnymi, czy małymi domami wielorodzinnymi, czy też zapewniającego niezmienność stanu zainwestowania w sąsiedztwie. Wbrew argumentacji skargi, nie są takimi przepisami wskazane w skardze regulacje konstytucyjne dotyczące prawa własności i jego ochrony (art. 2, art. 45, art. 64, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a także przepisy wskazujące na konieczność uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego określonych wartości (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p.). Zaskarżony plan nie zmienia przeznaczenia nieruchomości skarżącego. Określenie przeznaczenia terenów sąsiednich nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego. Przeznaczenie terenów sąsiednich na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie powoduje zaś zmian w zakresie uprawnień skarżącego, wynikających z tytułu własności do działki zabudowanej położonej w granicach planu. Nie narusza istoty jego prawa własności. Skoro, więc postępowanie sądowe wykazało, że zakwestionowane unormowania planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego skarżącego, uprawnione jest przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie niniejszego planu. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały, także te dotyczące uchybień procedury planistycznej, sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi. Tymczasem skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, co skutkuje, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzuceniem skargi. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wskazać należy na art. 200 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawa, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji. Z powyższego wynika zatem, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi ustanowiono zasadę, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona. W świetle powyższego nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania sądowego, gdy skarga została odrzucona.