II OSK 726/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 444/10 w sprawie ze skargi H. i D. małżonków L. na uchwałę Rady Gminy Wohyń z dnia 24 marca 2010 r. nr XXXIV/167/2010 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 444/10, oddalił skargę H. i D. małż. L. na uchwałę Rady Gminy Wohyń z dnia 24 marca 2010 r., nr XXXIV/167/2010, w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wohyń. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Wohyń, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą nr XVIII/83/2008 Rady Gminy Wohyń z dnia 26 sierpnia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar gminy Wohyń w granicach administracyjnych, uchwaliła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wohyń. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli H. L. i D. L. zaskarżając ją w części dotyczącej zmiany polegającej na przeznaczeniu działki nr [...] pod teren zabudowy usług niepublicznych i komunikacyjnych oznaczony na rysunku planu symbolem UN/KU. Skarżący zarzucili naruszenie ich interesu prywatnego poprzez naruszenie prawa własności, którego treść wyraża art. 140 kodeksu cywilnego i w konsekwencji naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy zmianie rolniczego przeznaczenia działki sąsiedniej nr [...] stanowiącej własność skarżących. Zdaniem skarżących, przyjęcie wskazanego przeznaczenia działki nr [...] uniemożliwia rolnicze wykorzystanie działki nr [...] i wyłącza prawo do korzystania i pobierania pożytków z tej działki. Podnieśli, iż władztwo planistyczne gminy nakazuje uwzględnienie nie tylko wniosku właściciela, lecz również zastrzeżeń właścicieli działek sąsiednich, gdy zmiana funkcji wpływa na sposób korzystania z ich działek. Należy bowiem w równym stopniu uwzględniać interesy właścicieli sąsiadujących działek. Natomiast ustalony sposób zagospodarowania sąsiedniej działki spowoduje utratę gospodarczego przeznaczenia działki skarżących. Ich interesów nie zabezpiecza również wskazane odprowadzenie ścieków i konieczność wykonania pasa zieleni o szerokości 3 m. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że przedmiotowa działka nr [...] przed dokonaną zmianą była przeznaczona pod usługi komercyjne (UC), obecnie zaś przeznaczenie działki to usługi niepubliczne oraz usługi komunikacyjne (UN/KU). Powyższa zmiana wynika z położenia działki. Jest ona bowiem usytuowana bezpośrednio przy jednej z dróg wjazdowych do miejscowości W., gdzie znajduje się siedziba władz gminy i która stanowi największe centrum życia gospodarczego gminy. Podstawowe przeznaczenie terenu to zabudowa usług komercyjnych i usług komunikacji. Przewiduje się przeznaczenie uzupełniając, w tym budynki, obiekty i przestrzenie wraz z urządzeniami towarzyszącymi przeznaczone na potrzeby usług publicznych, usług o uciążliwej działalności gospodarczej i rzemieślniczej, magazynowe obsługujące zabudowę podstawową, postoju oraz garażowania samochodów osobowych ciężarowych, infrastruktury technicznej i komunikacji. Plan dla terenów oznaczonych UN/KU przewiduje obowiązek odprowadzania ścieków z odwodnienia utwardzonych nawierzchni dojazdów, miejsc postojowych i placów manewrowych oraz ścieków z mycia powierzchni w sposób zorganizowany poprzez kanalizację odwadniająca wyposażoną w separator ścieków. Ponadto plan dla tych terenów zawiera obowiązek wprowadzenia od sąsiadujących terenów, pasów zieleni izolacyjnej o szerokości 3 m. Z tych względów - zdaniem Rady - i wobec przeznaczenia działki [...], która nie jest działką budowlaną, ewentualne wykorzystanie działki nr [...] pod usługi niepubliczne i usługi komunikacji nie będzie naruszało uprawnień właścicieli działki nr [...]. Nadto organ wskazał, iż uchwała byłą przedmiotem kontroli Wojewody Lubelskiego, który stwierdził, iż odpowiada ona prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że jak wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczną przesłanką skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy jest wykazanie, że w następstwie jej podjęcia doszło do naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego, czego skarżący w niniejszej sprawie nie uczynili. Sąd wskazał, że wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym muszą wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także istniejącym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną, przy czym zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym interesem, a aktem stosowania prawa materialnego. Tak pojmowany interes prawny w odniesieniu do skarżących nie został zdaniem Sądu naruszony. Działka nr [...], stanowiąca własność skarżących, nie została objęta treścią zaskarżonej uchwały lecz wyłącznie graniczy z terenem objętym zaskarżoną uchwałą, tj. działką nr ewid. [...] należącą do M. i W. małż. G. Natomiast działka skarżących nr [...], zgodnie z obowiązującym przeznaczeniem, położona jest na terenach trwałych użytków zielonych oznaczonych na rysunku planu symbolem ZZ, których podstawowe przeznaczenie to łąki i pastwiska. Na terenie tym obowiązuje zakaz inwestowania kubaturowego z wyjątkiem obiektów związanych z urządzeniami infrastruktury technicznej. Dopuszcza się zagospodarowanie tego terenu na funkcje sportowo-rekreacyjne, a także budowę stawów i zbiorników wodnych z zachowaniem przepisów szczególnych. Regulacją zaskarżonej uchwały objęta została działka nr [...] sąsiadująca z ww. działką skarżących. Przewidziano zmianę jej dotychczasowego przeznaczenia z terenu usług komercyjnych (UC) na teren zabudowy usług niepublicznych oraz usług komunikacji, oznaczony na rysunku planu symbolem UN/KU. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania tego terenu określa § 28 zaskarżonej uchwały, dopuszczając możliwość realizacji zabudowy na potrzeby usług niepublicznych i usług komunikacji - jako przeznaczenia podstawowego. W ramach usług niepublicznych mieszczą się budynki, obiekty i tereny przeznaczone na potrzeby handlu, gastronomii, nieuciążliwej działalności gospodarczej i rzemieślniczej, sportu, turystyki, opieki zdrowotnej, administracji niepublicznej, biur, zamieszkania zbiorowego typu hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy schronisko oraz inne ogólnodostępne funkcje komercyjne (§ 7 pkt 21 uchwały). Natomiast w ramach usług komunikacji dopuszczalna jest realizacja stacji paliw płynnych i gazowych, stacji kontroli pojazdów, stacji obsługi samochodów, warsztatów samochodowych, myjni samochodowych, budynków zamieszkania biurowego typu hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko, budynki gastronomiczne, budynki handlowe związane z komunikacją, garaże, miejsca postojowe samochodów osobowych i ciężarowych oraz inne ogólnodostępne funkcje związane z obsługą komunikacji kołowej (§ 7 pkt 22 uchwały). W ocenie skarżących wskazana zmiana planu narusza ich uprawnienia wynikające z prawa własności, ograniczono bowiem możliwość korzystania z działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Zdaniem skarżących przyjęcie wskazanego przeznaczenia działki nr [...] uniemożliwia rolnicze wykorzystanie działki nr [...] i wyłącza prawo do korzystania i pobierania pożytków z tej działki. Ustalony sposób zagospodarowania sąsiedniej działki spowoduje utratę gospodarczego przeznaczenia działki skarżących. Zdaniem Sądu, wskazane wyżej przeznaczenie zarówno działki skarżących jak i działki sąsiedniej, nie daje podstaw do przyjęcia, że został naruszony interes prawny skarżących. Przeznaczenie działki skarżących nie uległo żadnej zmianie, a zmiana wprowadzona w stosunku do działki sąsiedniej nr [...] nie wpływa na dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. W żadnym zatem wypadku nie można mówić, że w następstwie zmiany planu doszło do ograniczenia ich praw jako właścicieli, wynikających m.in. z art. 140 k.c. oraz z art. 64 Konstytucji RP. Takiego naruszenia skarżący nie wykazali, ogólnie jedynie podnosząc, iż usytuowanie na działce sąsiedniej stacji paliw, stacji kontroli pojazdów lub myjni samochodowej uniemożliwi korzystanie z działki skarżących. Jednocześnie Sąd podkreślił, że - co do zasady - nie można wykluczyć podnoszonego przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego w dopuszczalnym zaskarżoną uchwałą sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej, niemniej jednak należy mieć na uwadze, że zarówno treść art. 140 k.c. jak i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się również do właścicieli działek sąsiednich, którzy przeznaczenia ich działek nie kwestionowali, a wprost przeciwnie, występowali o zmianę obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego. Tę sprzeczność interesów właścicieli poszczególnych działek należy rozpatrywać w kontekście zasady równości wobec prawa wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Sąd wskazał również, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zadań własnych gminy należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu co następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek władztwo to nie jest absolutne, to może ono przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, w żadnym jednak przypadku nie doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżących. Zaakceptowanie przeznaczenia terenu sąsiedniego pod teren usług niepublicznych i usług komunikacji, nie narusza istoty prawa własności skarżących. W ocenie Sądu jakiekolwiek dopuszczalne wykorzystanie działki nr 363/4 nie może rodzić dla skarżących takich skutków. Należy pamiętać, iż działka skarżących położona jest w obszarze trwałych użytków zielonych, a taki przeznaczenie terenu nie wymaga otoczenia terenami o podobnym lub zbieżnym przeznaczeniu. Nawet zagospodarowanie działki sąsiedniej poprzez urządzenie stacji paliw wraz z myjnią nie wpłynie samo przez się na zakres korzystania z własności skarżących. Zupełnie inna byłaby ocena tego stanu gdyby przykładowo działka skarżących przeznaczona była po zabudowę mieszkaniową lub rekreacyjną. Wówczas zakres ochrony tego terenu byłby większy. Nie można natomiast porównywać takich terenów z terenem trwałych użytków zielonych. Jednocześnie Sąd dodał, iż przeznaczenie działki nr [...] pod wskazane budownictwo nie stanowi aprobaty dla działań wychodzących poza dopuszczalny zakres zagospodarowania tego terenu. W szczególności chodzi tu o obowiązki inwestora związane z koniecznością odprowadzenia ścieków z odwodnienia utwardzonych nawierzchni dojazdów, miejsc postojowych i placów manewrowych oraz ścieków z mycia powierzchni w sposób zorganizowany poprzez kanalizację odwadniająca wyposażoną w separator z osadnikiem oraz urządzenia od strony sąsiadujących terenów, pasów zieleni izolacyjnej o szerokości minimalnej 3 m. Powyższe obowiązki, zdaniem Sądu, w wystarczającym stopniu zabezpieczają interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że brak jest uzasadnionych podstaw do twierdzenia, iż przedmiotowa uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. L., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż na skutek zmian prawa miejscowego przedmiotową uchwałą, doszło do naruszenia jego interesu lub uprawnienia istniejącego w dacie wnoszenia skargi; II. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na nieuwzględnieniu, iż norma prawna regulująca wykonywanie prawa własności (w rozumieniu art. 140 k.c.) powinna uwzględniać w co najmniej proporcjonalnym stopniu zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości w korzystaniu z nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Wohyń wniosła o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art.141 § 1 lit.c i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że interes, dający legitymację do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej musi być bezpośredni, konkretny i realny, musi być ponadto naruszony. Naruszenie prawa nie może być domniemane, hipotetyczne. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie zmienia przeznaczenia działki skarżących, a zmiana przeznaczenia działki sąsiedniej nie wpływa bezpośrednio na naruszenie interesu prawnego skarżącego, ustalony dopuszczalny sposób wykorzystania działki sąsiedniej nie powoduje utraty gospodarczej wartości działki skarżącego i możliwości jej dalszego wykorzystana w sposób dopuszczony planem i niezmieniony a tym samym nie narusza istoty jego prawa własności. Przewidziane w planie miejscowym przeznaczenie działki sąsiedniej nie wpływa bezpośrednio na działkę skarżącego i tym samym nie prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności, nie może o jej naruszeniu przesądzać to, że zmiana planu nastąpiła na skutek wniosku właścicieli działki sąsiedniej. Niektóre rodzaje zagospodarowania działki sąsiedniej mogą wykroczyć poza dopuszczalny planem zakres zagospodarowania i oddziaływać na działkę skarżących, ale jest to sytuacja potencjalna, nie wynika to ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska, czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli działek sąsiednich. Zmiana planu miejscowego nie doprowadziła zatem do ograniczenia praw właścicielskich skarżących i nie naruszyła ich interesu prawnego Zajmując takie stanowisko Sąd I instancji nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał błędnej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany przepis stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał błędnej wykładni powołanego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólny i tego, że ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości Sąd nie negował, przeciwnie analizował sytuację skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, zmianą planu nie objętej. Bliżej sytuację prawną właścicieli nieruchomości określa ust. 2 art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale ten przepis nie został wskazany jako naruszony, a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.