I OSK 983/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 849/22 w sprawie ze skargi M.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak SKO.PS/4110/118/2022 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 849/22, oddalił skargę M.F., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 11 kwietnia 2022 r., nr SKO.PS/4110/118/2022, w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przepis ten w ustalonym stanie faktycznym dawał organowi możliwość odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 i 90 P.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, skutkujące uniemożliwieniem skarżącemu przedstawienia podstaw faktycznych swoich żądań i wniosków zgodnie z art. 106 § 2 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie, wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ewentualnie, na zasadzie art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie, tj. z uwagi na naruszenie art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a., poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, które polegało na rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o COVID", w sytuacji gdy rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miało faktycznych podstaw wobec czego bezzasadnie uniemożliwiono osobiste uczestnictwo skarżącego w rozprawie. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w żadnej części, w wysokości 150% opłaty określonej przepisami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 P.p.s.a. i art. 90 P.p.s.a. poprzez skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, skutkujące uniemożliwieniem skarżącemu przedstawienia podstaw faktycznych swoich żądań i wniosków zgodnie z art. 106 § 2 P.p.s.a. Zasada jawności postępowania, wyrażona w art. 10 P.p.s.a. i art. 90 P.p.s.a., nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można bowiem tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Ze stanowiących wykonanie tej zapowiedzi konstytucyjnej przepisów P.p.s.a. wynika - co znajduje swoje odzwierciedlenie w przepisach jej art. 10 i art. 90, które stanowią odpowiednio, że rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej oraz że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie - że prawodawca przewidział możliwość odstępstwa od zasady jawności rozpoznawania spraw. Jeżeli tak, to za przepis szczególny w rozumieniu art. 10 P.p.s.a. oraz art. 90 § 1 P.p.s.a. należy uznać art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID. Co więcej, w relacji do jego treści oraz funkcji należy się również odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika dopuszczalność ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw przy zachowaniu formy ustawy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie, w tym między innymi dla ochrony zdrowia. Podkreślając w tym kontekście, że bezpośrednim celem ustanowienia oraz stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami przywołanej ustawy o COVID była, między innymi, ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, trzeba stwierdzić, że uwzględnianie rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości jawiło się więc również jako nakaz. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest jednak takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II FSK 901/21). Przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID jest przepisem szczególnym wobec art. 10 P.p.s.a., ustanawiającym zasadę jawności postępowań sądowoadministracyjnych. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym musi zostać powiązane z umożliwieniem stronie obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt III FSK 4139/21). Jak wynika z akt, Sąd I instancji pismem z dnia 15 września 2022 r. zawiadomił ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, że sprawa, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o COVID, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. Jednocześnie w tym zawiadomieniu poinformowano, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia strony mogą uzupełnić materiał dowodowy, poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Pełnomocnik skarżącego odebrał opisane zawiadomienie w dniu 22 września 2022 r. Następnie pismem z dnia 28 września 2022 r. (data wpływu do Sądu I instancji 3 października 2022 r.) wniósł o wydłużenie terminu do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów do dnia 30 października 2022 r. Mimo upływu wydłużonego terminu pełnomocnik skarżącego część dokumentów złożył dopiero przy piśmie z dnia 21 listopada 2022 r., które wpłynęło do Sądu I instancji w dniu 23 listopada 2022 r. W piśmie tym pełnomocnik skarżącego wniósł między innymi o dalsze wydłużenie terminu na uzupełnienie materiału dowodowego w terminie nie krótszym niż jeden miesiąc. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek Sąd I instancji, kierując sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym działał w warunkach ustawowego odstępstwa od zasady jawności postępowania, to dochował wymogu zapewnienia stronie możliwości obrony swych praw przez zajęcie stanowiska na piśmie, wyznaczając w tym celu stosowny termin, a następnie prolongując ten termin na wniosek pełnomocnika skarżącego. W uzasadnieniu powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano, że wyznaczenie posiedzenia niejawnego było nadużyciem art. 15zzs4 ustawy o COVID, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swoich praw, bowiem pojęcie "możliwości obrony swych praw" nie może być ograniczane jedynie do możliwości "korespondencyjnego" uczestniczenia w sprawie, nawet w asyście pełnomocnika. Treść tego uzasadnienia nie zawiera jednak argumentów, które mogłyby być uznane za przydatne, a mianowicie takich, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawą wnioskowania odnośnie do zaistnienia stanu naruszenia prawa w omawianym zakresie oraz odnośnie do istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Także i z tego powodu postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 41 pkt 1 u.p.s. przez błędną wykładnię. Skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, nie sprecyzował na czym polega błędna wykładnia powołanego przepisu i jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Skarżący kasacyjnie nie wykazał mylnego odczytania (zrozumienia) przez Sąd I instancji treści przepisu prawa materialnego, czy zastosowania nieprawidłowych narzędzi lub reguł wykładni prawa. Nie wskazał również jak zakwestionowany powinien być interpretowany. W rozpoznawanej sprawie treść i sama konstrukcja zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię zmierza w istocie do podważenia ustaleń w zakresie stanu faktycznego oraz oceny prawnej tego stanu. Skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem, że błędna wykładnia art. 41 u.p.s. polegała na stwierdzeniu, iż ten przepis w ustalonym stanie faktycznym, dawał organowi możliwość odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Zakwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z tych względów również ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się chybiony. Niezależnie od powyższych stwierdzeń należy podkreślić, że zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Jak wynika z treści omawianego przepisu, warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidulanego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 u.p.s. nie decyduje więc dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego, w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności, w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1840/21 oraz z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1208/24). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno organy pomocowe, jak i Sąd pierwszej instancji, trafnie oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku skarżącego wystąpił taki szczególnie uzasadniony przypadek. Przez "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuacje nagłe, drastyczne, dotkliwe w skutkach oraz ingerujące w plany życiowe, nienależące do zdarzeń codziennych. Godzi się również przypomnieć, że organy pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są wobec tego upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wyda odrębnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.