II SA/Rz 586/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi "A." S.A. w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej -skargę oddala- II SA/Rz 586/20 Uzasadnienie Przedmiotem skargi "A." S.A. z siedzibą w [...] jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: [...]) z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] dot. stwierdzenia choroby zawodowej. W następstwie dokonanego przez lekarza medycyny pracy zgłoszenia podejrzenia u M. S. choroby zawodowej z poz. 7/1 wykazu chorób zawodowych, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: [...]) wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego sporządzono kartę oceny narażenia zawodowego i ustalono, że M. S. od [...] sierpnia 1982 r. zatrudniona jest w "A." S.A. w [...] na różnych stanowiskach i wykonywała pracę w narażeniu na liczne czynniki szkodliwe w środowisku pracy. Dostępne pomiary stężeń czynników szkodliwych nie obejmowały wszystkich stanowisk i wszystkich okresów pracy, jednak te dostępne wykazywały, co do zasady, szkodliwość o stężeniu krotności NDS <0,1. Kartę oceny narażenia zawodowego wraz z protokołem z postępowania w sprawie choroby zawodowej z [...] lutego 2017 r. przekazano do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...], który w orzeczeniu lekarskim z [...] lutego 2020 r. nr [...] orzekł o rozpoznaniu u badanej choroby zawodowej z poz. 7/1. Przed wydaniem orzeczenia na wniosek WOMP zostało przeprowadzone badanie konsultacyjne w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Biegli WOMP w [...] stwierdzili, że analiza dokumentacji medycznej pacjentki wraz z oceną radiologiczną płuc (obraz mlecznej i matowej szyby) i cytologiczną popłuczyn oskrzelikowo - pęcherzykowych (limfocytoza) wskazuje na śródmiąższową chorobę płuc, która może odpowiadać AZPP. Charakterystyczny dla AZPP obraz kliniczny, rozwój choroby o podostrym przebiegu po rozpoczęciu zatrudnienia oraz częściowa regresja zmian w płucach po zaprzestaniu ekspozycji wraz z analizą narażenia zawodowego (ekspozycja na różnorodne czynniki chemiczne, w tym cyjanokarylany, ftalany, metale), dały podstawę do wnioskowania u badanej z wysokim prawdopodobieństwem o zawodowej etiologii zewnątrzpochodnego AZPP w postaci podostrej. W orzeczeniu stwierdzono ponadto, że egzogenne AZPP u osób dorosłych bardzo rzadko rozwija się w następstwie pozazawodowej ekspozycji. W następstwie przeprowadzenia postępowania PPIS decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] znak: [...] orzekł o stwierdzeniu u M. S. choroby zawodowej: zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych - postać ostra i podostra wymieniona w poz. 7 pkt 1 wykazu chorób zawodowych. W odwołaniu od tej decyzji PPIS Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez prowadzenie go w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania PWIS opisaną na wstępie decyzją - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1367) - utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, a nie medycznym. Aby orzec istnienie choroby zawodowej, organ administracji stwierdzić musi wystąpienie trzech przesłanek, tj. że strona była w środowisku pracy narażona na działanie czynników mogących potencjalnie wywołać chorobę zawodową, powołani w sprawie biegli rozpoznają u strony rozpatrywaną chorobę w sensie medycznym, zachodzi związek przyczynowy między narażeniem na działanie czynników szkodliwych w środowisku pracy a chorobą strony. Jedynie łączne spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala organowi administracyjnemu na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy. Brak którejkolwiek z przesłanek obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że strona pracowała w narażeniu na różnorodne czynniki chemiczne (w tym cyjanoakarylany, ftalany, metale), które mogą być czynnikiem sprawczym choroby z poz. 7/1 wykazu chorób zawodowych. Biegli stwierdzili u badanej chorobę w sensie medycznym, która mieści się w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie powiązali ją z przyczynami zawodowymi. W ocenie PWIS, w niniejszej sprawie zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między narażeniem zawodowym w środowisku pracy, a dolegliwościami u M. S.. W związku z powyższym zostały spełnione wszystkie przesłanki konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej. Odnosząc się do zarzutów odwołania PWIS wskazał, że przedstawiciel Spółki w osobie Kierownika Działu BHP i Ochrony Środowiska stawił się na wezwanie PPIS nie wnosząc uwag do zebranych dowodów i prowadzonego postępowania. Zarzut braku przeprowadzenia badań w byłym miejscu pracy na obecność szkodliwych czynników oraz ich ewentualnego stężenia jest bezzasadny, bowiem typowanie stanowisk do badań i pomiarów na stanowiskach pracy jest obowiązkiem pracodawcy. Ustalenia zaś w zakresie palenia papierosów czy też występowania narażenia w środowisku domowym na czynniki mogące wywołać AZPP nie należą do organu. Organy inspekcji sanitarnej nie są kompetentne do wnikania w sposób i tryb badań orzeczniczych przeprowadzanych przez uprawnione do orzekania w sprawie chorób zawodowych jednostki służby zdrowia. Mają jedynie obowiązek kontrolować, czy wydana przez jednostkę orzeczniczą opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy jest rzeczowo i przekonująco uzasadniona. Gdy opinia odpowiada tym warunkom, co ma miejsce w tej sprawie, stanowi podstawę do wydania decyzji. W razie ustalenia przez właściwego lekarza medycyny pracy - biegłego, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego które w świetle dostępnej wiedzy medycznej mogą tę chorobę wywoływać, tak lekarz jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala jednoznacznie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo - skutkowy, to znaczy wskazać inną niż zawodowa etiologię choroby. W przypadku badanej zostały wykonane punktowe testy skórne z alergenami pospolitymi (trawy, zboża, pyłki drzew, roztocza) oraz metalami (glin, cynk), które wykazały wyniki ujemne. Biegli z jednostki orzeczniczej stwierdzili, że egzogenne AZPP u osób dorosłych bardzo rzadko rozwija się w następstwie pozazawodowej ekspozycji, a u badanej mogła wystąpić indywidualna wrażliwość na szkodliwe czynniki w miejscu pracy, która przyczyniła się do rozwinięcia choroby zawodowej pomimo braku przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń bądź natężeń tych czynników. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję PWIS Spółka zaskarżyła ją w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 w zw. z 75 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie podnoszonych argumentów związanych z zaistniałą sytuacją, a w konsekwencji wydanie decyzji w sposób błędny w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania pracownika Spółki M. P. odpowiedzialnego za przestrzeganie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy na okoliczność rzekomego występowania w Spółce czynników które mogły spowodować wystąpienie u badanej choroby w postaci AZPP, jak również na okoliczność wszelkich działań podejmowanych przez Spółkę celem zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a także pominięcie wykonanych i przedstawionych przez Spółkę badań i pomiarów czynników środowiska pracy, w którym badana wykonywała pracę, a które to jednoznacznie wykazały, iż w żadnym przypadku normy nie zostały przekroczone, a co więcej w przeważającej ilości wyników znajdowały się zdecydowanie poniżej dopuszczalnej normy; art. 86 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze strony jakiegokolwiek członka zarządu Spółki, podczas gdy to przesłuchanie wskazałoby, iż w Spółce przestrzegane są wszelkie normy w zakresie zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a wystąpienie u badanej AZPP nie jest spowodowane ekspozycją na czynniki występujące w zakładzie pracy i przyczyn tej choroby należy dopatrywać się w czynnikach zewnętrznych, niezależnych od Spółki; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały wszystkich przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, a także pominięcie niektórych istotnych aspektów sprawy mogących mieć wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, tj. faktu, iż przyczyną choroby AZPP u badanej mogło być np. palenie papierosów, życie w określonym środowisku czy przebywanie z domowymi zwierzętami; art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a to poprzez uznanie, iż wpływ na wystąpienie u badanej AZPP miały czynniki występujące w miejscu pracy, podczas gdy w rzeczywistości normy czynników występujących u skarżącej nie zostały przekroczone, a organ aby zweryfikować ten fakt, powinien powołać biegłego, który potwierdziłby te badania; art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia u badanej choroby zawodowej przez organ I instancji, a następnie utrzymanie decyzji przez organ II instancji z pominięciem zasady praworządności, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka zażądała uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem Spółki, przyczyn powstania i rozwoju AZPP u badanej należy doszukiwać się w innych czynnikach, aniżeli związane z miejscem pracy. Przesłuchanie jakiegokolwiek członka zarządu skarżącej oraz pracownika nadzorującego przestrzeganie przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, czego organ zaniechał, wskazałoby, iż w Spółce przestrzegane są wszelkie normy w zakresie zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a wystąpienie u badanej AZPP nie jest spowodowane ekspozycją na czynniki występujące w zakładzie pracy. Wskazany przez organ w zaskarżonej decyzji przedstawiciel Zakładu Metalurgicznego Spółki w osobie Kierownika Działu BHP i Ochrony Środowiska nie dysponował odpowiednią wiedzą w przedmiotowej sprawie. Okoliczności te, czas jaki upłynął od zgłoszenie do wydania decyzji organu I instancji (3 lata), skierowanie sprawy na "badania konsultacyjne w IMP [...]", jak też stwierdzenie organu o "wysokim prawdopodobieństwie" etiologii zawodowej choroby wskazują, że sam organ nie ma pewności co do przyczyn powstania choroby, a jedynie przypuszczenia, które nie powinny być podstawą wydania decyzji. Dostrzeżenia wymaga również fakt, iż organ zupełnie pominął wykonane i przedstawione przez skarżącą badania i pomiary czynników środowiska pracy, które to nie wykazały żadnych przekroczeń NDS i NDN, a co więcej w przeważającej ilości wyniki wykazują NDS < 0,1 i znajdują się one zdecydowanie poniżej dopuszczalnej normy, co według obowiązujących przepisów zwalnia pracodawcę z obowiązku ich wykonywania. Dodatkowo badanie konsultacyjne w IMP w [...], które wykazało, iż w przypadku badanej punktowe testy skórne z alergenami pospolitymi (trawy, zboża, pyłki drzew, roztocza) oraz metalami (glin, cynk) dały wyniki ujemne, a IgE dla ftalanów (bezwodnik ftalowy, bezwodnik heksahydroftalowy, bezwodnik metylotetrahydroftalowy) również dały wyniki ujemne. Ponadto w czasie, kiedy badana była zatrudniona na stanowisku "wtryskarkowy", wielokrotnie przechodziła wskazane badania lekarskie, wstępne w 2011 r., okresowe w 2013 r. i 2015 r., które wykazały, że jest w pełni zdolna do pracy bez żadnych przeciwwskazań. Pierwsze dłuższe zwolnienie lekarskie badanej trwało od [...] lipca 2016 r. do [...] lutego 2017 r., a więc w okresie kiedy zgodnie z przeprowadzonymi badaniami była zdolna do pracy bez żadnych przeciwwskazań. Zatem twierdzenie, jakoby rozwój AZPP u badanej nastąpił po rozpoczęciu zatrudnienia w 1982 r. jest zupełnie nieprawdziwe. Organ pominął istotne aspekty sprawy, tj. nie poczynił żadnych ustaleń co do występowania czynników egzogennych, które mogłyby spowodować rozwój AZPP w środowisku domowym badanej. W tym wypadku kluczowe dla wyjaśnienia przyczyn rozwoju choroby byłoby określenie jej postaci, która może występować jako: "płuco rolnika", "płuco hodowcy ptaków", "płuco użytkownika sauny", "płuco korzystających z klimatyzacji i nawilżaczy powietrza", "płuco praczki", "płuco hodowców tytoniu" itp. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi dotyczącej rzekomego wystąpienia związku przyczynowo - skutkowego między rozwojem AZPP a pracą badanej w Spółce, tym bardziej, że biegli z jednostki orzeczniczej stwierdzili, że egzogenne AZPP u osób dorosłych bardzo rzadko rozwija się w następstwie ekspozycji pozazawodowej. Powyższe stwierdzenie biegłych niewątpliwie nie wyklucza, iż choroba może wynikać z innych czynników, które nie zostały wzięte pod uwagę (rożne postaci AZPP). Samo badanie z alergenami pospolitymi wykonane przez biegłych nie wyklucza, że przyczyny rozwoju AZPP są inne i wynikają z zupełnie innych czynników, aniżeli te związane z wykonywaną przez nią wcześniej pracą. Ponadto organ w zaskarżonej decyzji wskazał, iż w przypadku badanej mogła wystąpić indywidualna wrażliwość na szkodliwe czynniki w miejscu pracy, które przyczyniły się do rozwinięcia AZPP pomimo braku przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń bądź natężeń tych czynników, co także nie zostało w żaden sposób wykazane w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Definiując pojęcie choroby zawodowej w art. 235( 1) Kodeksu Pracy ustawodawca wskazał, że przymiot taki posiada wyłącznie choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". W sprawie poza sporem pozostaje, że M. S. cierpi na zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych - postać ostra i podostra, wymienione w poz. 7 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu RM z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Na gruncie niniejszej sprawy sporne pozostaje natomiast stwierdzenie przez organy, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy występującą u pracownika chorobą a środowiskiem pracy. Ze sporządzonej na potrzeby postępowania karty oceny narażenia zawodowego wynika, że M. S. pracowała w Spółce od 1982 r. na stanowiskach, na których miała kontakt z różnorodnymi czynnikami chemicznymi, pyłem całkowitym i pyłem respiralnym. Bez znaczenia pozostaje przy tym, że czynniki te nie przekraczały wartości normatywnych (dopuszczalnych). Stwierdzenie choroby zawodowej nie jest uzależnione od tego, że pracodawca nie przestrzegał norm kształtujących środowisko pracy. Nie jest wykluczone powstanie choroby zawodowej w warunkach, w których dopuszczalne normy nie są przekraczane, gdyż znaczenie - tak jak zostało to zasygnalizowane w sprawie - może mieć także osobnicza wrażliwość na działanie określonego czynnika. Dlatego w świetle art. 235(1) Kodeksu pracy oraz przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych nie ma żadnych podstaw, aby możliwość ustalenia, że w środowisku pracy występują warunki szkodliwe dla zdrowia pracownika uzależniona była od przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia. Nie ma także żadnych podstaw, aby natężenie działania jakiegoś czynnika ustalać z uwzględnieniem zastosowanych indywidualnych środków ochrony, gdyż nie obniżają one poziomu oddziaływania emitowanego do środowiska, a jedynie chronią przed jego działaniem. Przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących dopuszczalnych najwyższych oddziaływań i zapewnienie pracownikom indywidualnych środków ochrony stanowi okoliczności mające wpływ na ustalenie winy bądź braku winy pracodawcy w powstaniu choroby zawodowej, co nie należy do postępowania administracyjnego w przedmiocie jej ustalenia i nie ma znaczenia dla ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem, a warunkami pracy oraz nie jest równoznaczne z tym, że pracownik nie był narażony w środowisku pracy. Praca w narażeniu poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza jednocześnie, iż jest ona wykonywana w bezpiecznym środowisku pracy. Z wydanego na potrzeby postępowania orzeczenia lekarskiego WOMP w [...] wynika, że wobec pracownika przeprowadzono szczegółowe postępowanie diagnostyczne, które wykazało charakterystyczny dla AZPP obraz kliniczny, dające podstawę do wnioskowania z wysokim prawdopodobieństwem o zawodowej etiologii - związanej z ekspozycją na różnorodne czynniki chemiczne - stwierdzonego u badanej schorzenia. Przeprowadzone badania jednoznacznie wykluczyły czynniki alergizujące. W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że stwierdzone schorzenie bardzo rzadko rozwija się o osób dorosłych w wyniku pozazawodowej ekspozycji, w pełni zasadnie orzekające w sprawie organu sanitarne przyjęły, że sposób wykonywania pracy oraz występujące w środowisku pracy chemiczne z którymi pracownik miał bezpośredni i częsty kontakt doprowadziły do powstania u niego schorzenia spełniającego warunki do uznania choroby zawodowej. Sąd podziela stanowisko organów, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jest jasne i spójne i nie budzi wątpliwości, wymagających przeprowadzenia rozszerzonego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania pracowników Spółki. Orzeczenie lekarskie jako dokument korzysta z domniemania wiarygodności i autentyczności, co nie zostało w sprawie podważone. Przedstawione oceny uprawniają wniosek, że w sprawie wystąpiły wszystkie elementy normatywnie wymagane do stwierdzenia choroby zawodowej: pracownik pozostawał w narażeniu zawodowym (w środowisku pracy występowały czynniki szkodliwe, nawet jeżeli ich natężenie nie przekraczało wartości dopuszczalnych), u pracownika stwierdzono schorzenie kwalifikowane jako choroba zawodowa, wykazano związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy narażeniem występującym w środowisku pracy a występującą u pracownika chorobą zawodową. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.