I SA/Wa 979/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. nr DGM-3.564.62.2021 Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność wniosku "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2021 r. nr GM-DGM-3.564.41.2021 odmawiającą wyrażenia zgody na dokonanie czynności prawnej polegającej na sprzedaży przez Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w G. na rzecz "[...]" Sp. z o.o. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych, stanowiących własność Skarbu Państwa, położonych na terenie portu morskiego w [...], wraz z prawem własności budynków posadowionych na tych nieruchomościach. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie dotyczy wyrażenia przez Ministra Infrastruktury zgody na rozporządzenie nieruchomością, o którą może wystąpić wyłącznie nią rozporządzający tj. Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 491), zgody ministra w formie decyzji administracyjnej wymaga nie dokonanie czynności prawnej, tj. zawarcie umowy sprzedaży, ale przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego. W ocenie organu, przeniesienie prawa własności lub użytkowania wieczystego jest co prawda składową umowy sprzedaży, ale jest to element umowy stanowiący oświadczenie sprzedającego. Tylko sprzedający jest władny do złożenia oświadczenia o przeniesieniu własności lub użytkowania wieczystego i tylko to oświadczenie wymaga uzyskania zgody Ministra. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich, który stanowi, że wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody następuje wyłącznie na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością, tj. w tym przypadku złożyć oświadczenie o przeniesieniu prawa własności lub użytkowania wieczystego. Organ podniósł, że art. 3 ustawy stanowi nie tyle ograniczenie swobody kontraktowej, ile ograniczenie zarządzającego majątkiem Skarbu Państwa w rozporządzaniu nim. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 3 ustawy wpływa bezpośrednio na sferę prawną zarządzającego majątkiem Skarbu Państwa, a jedynie pośrednio na podmiot trzeci, który z pomiotem zarządzającym chce zawrzeć umowę. Zdarzenia przyszłe i niepewne dotyczące nieruchomości nie mogą przesądzać o istnieniu aktualnego interesu prawnego. Takim niepewnym zdarzeniem jest zawarcie umowy przedwstępnej zobowiązującej do rozporządzenia prawem własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości. Stąd wyłącznie [...] S.A. w upadłości likwidacyjnej posiadał interes prawny w tym postępowaniu. Z tych przyczyn Minister Infrastruktury, uznał wniosek spółki "[...]" o ponowne rozpatrzenie sprawy za niedopuszczalny. "[...]" Sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie: - art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego, a w konsekwencji statusu strony w postępowaniu, bowiem według organu ewentualne zezwolenie nie kształtowało sytuacji skarżącej w sposób bezpośredni, podczas gdy orzeczenie to kształtowało sytuację skarżącej w sposób bezpośredni, nawet zaś gdyby kształtowało tę sytuację tylko w sposób pośredni, to i wówczas należałoby uznać, iż skarżąca była stroną tego postępowania; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nieuznanie skarżącej za stronę postępowania, co uniemożliwiło jej składanie wniosków dowodowych w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż art. 3 ust. 2 ustawy o portach i przystaniach morskich zawęża krąg podmiotów będących uczestnikami postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności albo użytkowaniu wieczystym albo oddanie w użytkowanie wieczyste całości albo części nieruchomości. Skarżąca wywiodła swój interes prawny w postępowaniu z faktu, że brak zgody Ministra na zakup nieruchomości, wyrażony w postaci decyzji z dnia 2 września 2021 r., uniemożliwia spółce korzystanie z jej praw m.in. do nabywania nieruchomości w celach inwestycyjnych. W ocenie skarżącej, posiada ona interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na wynikanie tego prawa z art. 140 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca ma interes prawny w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na podstawie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich, w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności posadowionych na tych nieruchomościach budynków. Skarżąca spółka upatruje źródła swojego interesu prawnego w okoliczności, że to na jej rzecz miało dojść do przeniesienia wspomnianych praw rzeczowych. W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że potencjalny nabywca praw do nieruchomości nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na przeniesienie tych praw, bowiem stroną takiego postępowania jest jedynie podmiot, który dysponuje prawem rzeczowym do nieruchomości na dzień wydawania decyzji. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o portach i przystaniach morskich, zgody ministra właściwego do spraw gospodarki morskiej, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wymaga przeniesienie własności, użytkowania wieczystego, udziału we własności albo użytkowaniu wieczystym albo oddanie w użytkowanie wieczyste całości albo części nieruchomości, w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, położonych w granicach portów i przystani morskich. Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że wszczęcie postępowania o wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 1, następuje na wniosek podmiotu, który zamierza rozporządzić nieruchomością w zakresie posiadanego prawa. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy, do wniosku należy dołączyć umowę przedwstępną zawartą z podmiotem, na rzecz którego nastąpi rozporządzenie nieruchomością. Jak wynika z przytoczonych przepisów, postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na rozporządzenie nieruchomością wszczyna się wniosek podmiotu, który posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a który swoim prawem dopiero zamierza rozporządzić. We wniosku należy wprawdzie określić podmiot, na rzecz którego rozporządzenie ma nastąpić, jednak sama czynność prawna pozostaje na tym etapie postępowania jedynie w sferze zamiarów rozporządzającego, co wprost wskazuje użyte w art. 3 ust. 1 ustawy sformułowanie "zamierza rozporządzić nieruchomością". Nie budzi natomiast wątpliwości, że podmiot, który w przypadku wydania decyzji zezwalającej, będzie mógł nabyć prawo rzeczowe do nieruchomości, przed zawarciem umowy rozporządzającej nie posiada żadnych praw do tej nieruchomości. Co za tym idzie, decyzja Ministra, wydawana na podstawie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich nie oddziałuje bezpośrednio na prawa i obowiązki przyszłego nabywcy, a więc nie ma on interesu prawnego w tym postępowaniu. Podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu ma swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (zob. wyrok SN z 1 dnia grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 64/94; wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05; z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06 oraz z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1952/11). Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, cecha bezpośredniości interesu prawnego oznacza jego silny (bezpośredni) związek z normą prawną, na której się opiera, a zatem nie uzasadniają interesu prawnego takie sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, Lex nr 80699 oraz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1112/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich nie przyznaje bezpośrednio żadnych uprawnień stronie skarżącej, zezwalając jedynie na dokonanie w przyszłości przez zbywcę czynności prawnej, w wyniku której skarżąca mogłaby uzyskać tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Tego rodzaju związek ma charakter pośredni i ma wpływ wyłącznie na interes faktyczny skarżącej. Wywodzenie, jak czyni to skarżąca, interesu prawnego z ograniczenia przez wydaną decyzję jej uprawnienia do nabywania nieruchomości w celach inwestycyjnych, zdaje się jedynie potwierdzać, że związek pomiędzy rozstrzygnięciem organu a sferą praw skarżącej ma jedynie charakter pośredni. Powoływany przez skarżącą art. 140 Kodeksu cywilnego nie może być na gruncie tej sprawy uznany za źródło praw i obowiązków skarżącej, bowiem dotyczy on uprawnień właściciela nieruchomości. Tymczasem w toku postępowania o wydanie zgody na przeniesienie praw rzeczowych do nieruchomości, strona skarżąca nie była ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym wymienionych w decyzji nieruchomości. Brak interesu prawnego spółki "[...]" w tej sprawie przesądzał, że skarżąca nie była stroną postępowania i w związku z tym nie mogła skutecznie złożyć wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasadnie zatem organ postanowieniem z dnia 7 lutego 2022 r. stwierdził niedopuszczalność tego wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.