II SA/Gl 1544/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.4106.632.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę. Decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 i in. ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm. – dalej u.p.s.), art. 104, 145 §1 pkt 4 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku J.J. (dalej: strona, skarżąca), odmówiono jej uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia 18 sierpnia 2017 roku w sprawie ustalenia stronie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona była poinformowana, iż zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2017 r., w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a., został wyznaczony stronie termin do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji została wydana decyzja administracyjna z dnia 18 sierpnia 2017 r. ustalająca odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Decyzja została wydana prawidłowo. Została dwukrotnie awizowana w dniu 23 sierpnia 2017 r. oraz 31 sierpnia 2017 r. Została skierowana na dotychczasowy adres zamieszkania strony wskazany w trakcie wywiadu środowiskowego. Zastosowanie ma tu art. 44 k.p.a., który został spełniony. Dowodem dla organu nie jest powołanie przez Stronę, że nie otrzymała awiza, ale zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, iż adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. W dniu 14 maja 2021 r. (data wpływu 18 maja 2021 r.) strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. oraz o uchylenie ww. decyzji. Organ I instancji przeanalizował sprawę i stwierdził, że nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła przez pełnomocnika strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Zarzucono obrazę przepisów prawa procesowego, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: a) art. 97 § 2 k.p.a., poprzez podjęcie zawieszonego postępowania w sytuacji, gdy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie, albowiem postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawach o sygn. II SA/GI 948/21 oraz o sygn. SA/Gl 947/21 nie zakończyło się prawomocnie; b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przed sądem administracyjnym w sprawach o sygn. jw., których to rozstrzygnięcie ma znaczenie dla niniejszego postępowania; c) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez odmowę uchylenia decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 18 sierpnia 2017 r.; d) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi podstawa do uchylenia decyzji z jw. w sytuacji, gdy skarżąca została pozbawiona możliwości realizacji jakichkolwiek przysługujących jej uprawnień procesowych; e) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 1 u.p.s. i in.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 14 lipca 2023 r., znak: SKO.4106.632.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zachowany został termin do zwrócenia się z wnioskiem o wznowienie postępowania. Wprawdzie decyzja została doręczona stronie zastępczo w dniu 7 września 2017 r., ale informację o jej wydaniu strona powzięła dopiero w dniu 15 kwietnia 2021 r. Zatem wniosek o wznowienie postępowania strona mogła skutecznie złożyć w terminie miesiąca, tj. do dnia 17 maja 2021 r. Z pieczęci urzędowej Kancelarii MOPS wynika, że wniosek wpłynął w dniu 18 maja 2021 r. W aktach sprawy brak jest koperty nadania przesyłki w Urzędzie Pocztowym lub adnotacji o osobistym złożeniu wniosku, należy zatem przyjąć, że wniosek został złożony z zachowaniem wymaganego terminu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 lutego 2017 r. w miejscu zamieszkania strony został przeprowadzony wywiad środowiskowy celem ustalenia sytuacji dochodowej i rodzinnej, w toku którego pracownik socjalny poinformował o umieszczeniu matki w DPS i o ewentualnym ustaleniu odpłatności dla osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty. Postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia 18 sierpnia 2017 r. ustalającej wysokość odpłatności za pobyt matki w DPS, której doręczenie było skuteczne, co zostało potwierdzone wyżej powołanymi prawomocnymi wyrokami WSA w Gliwicach. Skład orzekający Kolegium zważył, że strona miała wiedzę o prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Kontrolowana decyzja odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia 4 maja 2017 r., w sytuacji, gdy zasadne było jej uchylenie, albowiem wbrew stanowiskom organów w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania i uchylenia uprzedniej decyzji Prezydenta Miasta C. oraz wydania nowej decyzji, a to z uwagi na fakt, iż skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w uprzednim postępowaniu administracyjnym, bowiem nie została zawiadomiona o jego wszczęciu, a następnie o wydaniu decyzji w ramach tegoż postępowania (brak właściwych zawiadomień w oddawczej skrzynce pocztowej Skarżącej), zaś fakt, iż Skarżąca uczestniczyła wywiadzie środowiskowym, czy też, że skierowano do niej informację o zasadach odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej nie zmienia tejże okoliczności, ponieważ czynności te nie były podejmowane przez Prezydenta Miasta C. w ramach postępowania administracyjnego, w którym to Skarżąca ostatecznie nie uczestniczyła, a to zaś mimo braku jakiegokolwiek zawinienia po jej stronie w tym zakresie i - wbrew stanowisku organu odwoławczego - mimo braku jakiejkolwiek zawinionej bierności Skarżącej; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta C., mimo iż zawierała ona lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie, w którym to uzasadnieniu Organ ograniczył się niejako do przywołania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, co stanowiło całkowite zaniechanie przez organ uwzględnienia zasady przekonywania, a w konsekwencji naruszenie: - art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11 k.p.a., w szczególności zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasady wysłuchania stron, a nadto naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 60 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. i in., poprzez uznanie, iż: • zasadne było obciążenie Skarżącej obowiązkiem odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej mimo, że organ nie ustalił szczegółowo sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej (nie zwrócił się w tym zakresie do właściwych instytucji wbrew prawnemu obowiązkowi), a tym samym mimo, że organ nie ustalił, czy dochód na członka rodziny skarżącej przekracza kryterium ustawowe, a to z uwagi na rzekomą bierność skarżącej w postępowaniu, podczas gdy ta nie miała możliwości uczestnictwa w tymże postępowaniu, zaś organ nie był zwolniony z obowiązku wnikliwego ustalenia okoliczności sprawy, w tym sytuacji finansowej i majątkowej strony, • zasadne było obciążenie skarżącej obowiązkiem odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej z uwagi na fakt, iż postępowania administracyjne w tożsamym przedmiocie toczyć miały się przed organem odrębnie w stosunku do każdego spośród potencjalnie zobowiązanych do uiszczania należności za pobyt osoby najbliższej w domu pomocy społecznej (w toku których nie doszło do obciążenia tychże osób obowiązkiem odpłatności), podczas gdy sprawy wszystkich osób potencjalnie zobowiązanych do odpłatności powinny zostać objęte jednym postępowaniem, a to w szczególności w celu umożliwienia każdej spośród tychże osób możliwości weryfikacji prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ wobec pozostałych osób i ewentualnego poddania tychże ustaleń i wydanego rozstrzygnięcia właściwej kontroli instancyjnej; - art. 64 pkt 2 u.p.s., poprzez uznanie, iż regulacja ta nie może znaleźć zastosowania w toku postępowania zmierzającego do nałożenia obowiązku w zakresie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej i może być zastosowana wyłącznie następczo (w przypadku uprzedniego ustalenia tego rodzaju obowiązku), podczas gdy z uwagi na ekonomikę postępowania Organ winien badać spełnienie przesłanek w tym zakresie już na etapie ustalenia tegoż obowiązku i już na pierwotnym etapie zwolnić skarżącą z obowiązku odpłatności. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Kolegium do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Postępowanie w sprawie miało charakter nadzwyczajny, w związku ze złożeniem podania o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 §1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 §2 k.p.a.). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji w trybie zastępczym opisanym w art. 44 k.p.a., który miał zastosowanie w sprawie głównej, zakończonej decyzją ostateczną (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2019 r., II SA/Ol 894/18 i podane tam orzecznictwo). Dlatego prawidłowo SKO ustaliło i uzasadniło terminowość złożenia podania o wznowienie postępowania. SKO w związku z treścią odwołania postanowieniem z dnia 16 marca 2022 r. zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu uprawomocnienia się wyroków WSA w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 947/21 i sygn. II SA/Gl 948/21, oddalających skargi na postanowienie Kolegium odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 sierpnia 2017 r. oraz postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i pozostawiające je bez rozpoznania. NSA w wyroku z 15 lutego 2023 r., sygn. I OSK 762/22 (podobnie w wyroku z tej daty sygn. I OSK 761/22), wskazało, że skarżąca w dotychczasowym postępowaniu nie wskazała na istnienie okoliczności, z których wynikałoby, że nie otrzymała ww. przesyłki, a jednocześnie postępowanie wyjaśniające sposób doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji nie wskazało na istnienie jakichkolwiek problemów z doręczeniem ani po stronie skarżącej, ani też po stronie operatora pocztowego. Analiza okoliczności niniejszej sprawy doprowadziła NSA do wniosku o prawidłowości zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. Według NSA nie było podstaw do uznania, że strona nie miała możliwości odbioru przesyłki i zapoznania się z jej treścią. W ww. postępowaniach WSA, gdyby ówcześnie dostrzegł podstawy do wznowienia postępowania, miał możliwość zastosowania art. 145 §1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., który mówi o konieczności uchylenia decyzji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. NSA z kolei miał możliwość zakwestionowania oąrzeczeń WSA. To oznacza, że pismo zostało doręczone stronie, na prawidłowy adres, po prawidłowym pouczeniu o obowiązku informowania np. o zmianie adresu. Strona posiadała zatem niezbędną wiedzę o toczącym się postępowaniu (jako że wysyłana była do niej korespondencja), miała możliwość zapoznania się aktami na każdym etapie sprawy, miała możliwość przedstawienia dowodów, czy wreszcie mogła w terminie złożyć odwołanie od decyzji. Tymczasem swoją bierną postawą, w tym nieodbieraniem korespondencji kierowanej prawidłowo na jej adres zamieszkania spowodowała, że decyzja wydana w sprawie stała się ostateczna. Po to ustawodawca uchwalił przepisy o doręczeniach zastępczych, by postępowania mogły być prowadzone, nawet w sytuacjach, gdy strony, z różnych powodów, nie odbierają korespondencji. Nie może skarżąca wywodzić dla siebie korzystnych skutków procesowych w oparciu o własne zaniedbania. Postępowanie wznowieniowe nie może być też traktowane jako kolejna instancja zwyczajna. Stąd szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skargi, które zmierzają do merytorycznego zakwestionowania prawidłowości decyzji z 2017 r., jest zbędne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8 §1, 9, 10 §1, 11, 44, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 145 §1 pkt 4, 151 §1 pkt 2 k.p.a., 60, 61 ust. 1 pkt 1, 64 u.p.s. ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.