III OZ 427/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 218/25 w przedmiocie umorzenia postępowania sądowego w sprawie w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2024 r., znak sprawy TI.7024.4.24.2024.MS2 w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 218/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej "skarżąca") na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2024 r. w przedmiocie prowadzenia ewidencji odpadów. W pkt II postanowienia sąd I instancji zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu postanowienia w części dotyczącej kosztów sądowych sąd I instancji stwierdził, że o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania w wysokości 697 zł obejmujących: koszty zastępstwa prawnego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) wpis od skargi (200 zł), orzekł na podstawie art. 201 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku organu o niezasądzanie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wskazał w tym kontekście, że powołanie przez organ w zarządzeniu z dnia 21 lutego 2025 r. jako podstawy prawnej art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U 2024. 425) nie stanowi podstawy do odstąpienia od zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 28 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie sądu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II postanowienia) zaskarżając je w tej części, w jakiej zasądzono od organu na rzecz skarżącej kwotę 697 zł. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które polegało na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżone zarządzenie pokontrolne uchylone zostało na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ wniósł o uchylenie postanowienia w części dotyczącej pkt II. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że pomimo iż sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał na art. 54 § 3 p.p.s.a., Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nadal podtrzymuje, że nie znalazł podstaw do uchylenia zarządzenia pokontrolnego w trybie art. 54 ust. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli w ramach autokontroli. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska podzielił wyłącznie wyrażone w skardze stanowisko skarżącej dotyczące skierowania zarządzenia pokontrolnego do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, nie zaś do kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Zatem organ nie uwzględnił skargi w całości, o czym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a. Zważywszy, że uchylenie zarządzenia nastąpiło w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, a nie w trybie autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualne umorzenie postępowania nie powinno, zdaniem organu, stanowić podstawy do przyznania zwrotu kosztów na podstawie art. 201 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W ocenie organu sąd I instancji mając na względzie powyższe winien orzec o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego oraz oddalić wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na zażalenie skarżąca wniosła o oddalenie zażalenia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Akt autokontrolny wydany w trybie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. zastępuje akt pierwotnie zaskarżony do sądu i jest aktem organu II instancji. Wydanie takiego aktu uwzględniającego skargę w całości powoduje, co do zasady, konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Na akt wydany w trybie autokontroli przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z 20.03.2000 r., OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94. oraz T. Woś, komentarz do art. 54 [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016). Z kolei zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy organ skorzysta z uprawnień autokontrolnych przewidzianych przez art. 54 § 3 p.p.s.a. Zaskarżone do sądu zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 grudnia 2024 r. (będące aktem administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek wydania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska aktu z 21 lutego 2025 r., uchylającego zarządzenie pokontrolne, gdzie jako podstawę prawną wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425). Przepis ten stwierdza, że "na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej". Należy zgodzić się z sądem I instancji, że przepis ten nie uprawnia organu środowiskowego do uchylania zarządzenia pokontrolnego, lecz do jego wydania. Oparcie zarządzenia z 21 lutego 2025 r. na ww. podstawie prawnej należy uznać za nieprawidłowe, a zastosowanie w sprawie powinien znaleźć art. 54 § 3 p.p.s.a. To ten przepis mógł stanowić podstawę prawną uchylenia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego w szczególności dlatego, że akt uchylający zarządzenie pokontrolne został wydany 21 lutego 2025 r., tj. po dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, co miało miejsce 29 stycznia 2025 r. Wydany 21 lutego 2025 r. akt był reakcją organu na zaskarżenie przez skarżącą zarządzenia pokontrolnego z 27 grudnia 2024 r. W świetle powyższego należy wskazać, że umorzenie postępowania sądowego z uwagi na skorzystanie przez niego z uprawnień autokontrolnych oznacza uwzględnienie skargi. Taki przypadek uwzględnienia skargi łączy się ze zwrotem kosztów postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3. Z tego względu należało uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie sądu I instancji o kosztach postępowania sądowego. Nietrafiona jest argumentacja organu, jakoby nie uwzględnił on skargi w całości, o czym mówi art. 54 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie ww. artykuł nie ma w sprawie zastosowania. Bezspornym faktem jest, że zaskarżone zarządzenie zostało uchylone przez organ w całości. Wskazanie innej podstawy prawnej uchylenia zarządzenia z 27 grudnia 2024 r., nie zmienia faktu, że wydanie takiego rozstrzygnięcia jest w istocie uwzględnieniem skargi w całości, niezależnie również od przyczyny wskazanej w uzasadnieniu. W kontekście argumentacji zażalenia należy zwrócić dodatkowo uwagę na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przepisy dotyczące kosztów postępowania sądowego nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a ich zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach w nich wskazanych. W świetle przytoczonych regulacji oznacza to, że możliwość zasądzenia przez sąd I instancji kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego została ograniczona właściwe do sytuacji, w której uwzględniono skargę lub umorzono postępowanie z powodu autokontroli albo mediacji. Regulację z art. 201 § 1 p.p.s.a. trzeba interpretować jednak przez pryzmat celu, dla którego została wprowadzona, chodziło bowiem o zwrot skarżącemu kosztów postępowania sądowego od organu, w przypadku umorzenia postępowania sądowego wobec podjętych przez organ działań wskutek wniesionej skargi. Chodzi więc o sytuację, w której skarga przynosi oczekiwany przez skarżącego rezultat. Organ w takiej sytuacji uznaje słuszność strony skarżącej i podejmuje stosowne rozstrzygniecie. Chociaż art. 201 § 1 p.p.s.a. odnosi się bezpośrednio do treści art. 54 § 3 p.p.s.a., a więc przypadku tzw. autokontroli, to może mieć również zastosowanie w przypadku powstania bezprzedmiotowości postępowania sądowego wobec innych działań organu niż te podjęte na ww. podstawie prawnej (por. m.in. postanowienie NSA z 20 listopada 2024 r., sygn. akt. I OZ 711/24). Wniosek skarżącej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego jest oczywiście bezpodstawny, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzekania o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.