I OZ 711/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] na pkt 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 173/24 w sprawie ze skargi M. S. i J. S. na czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynków nr 5, nr 10 i nr 11 postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 711/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. i J. S. ("skarżący") na czynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie zmiany numeru porządkowego budynków nr 5, nr 10 i nr 11 (I.) umorzył postępowanie sądowe oraz (II.) zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżących M. S. i J. S. solidarnie kwotę 1.114 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone akty zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, co oznacza, że w toku postępowania sądowego przestał istnieć przedmiot zaskarżenia. Powoduje to więc konsekwencje tego rodzaju, że brak jest już podstaw do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, zwłaszcza w kontekście przedstawionych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podkreślił, że uchylenie zaskarżonych czynności po wniesieniu skargi, choć w skutkach podobne, nie przybrało formy autokontroli. Czynności podjęte przez organ 16 lutego 2024 r. stanowią odrębne rozstrzygnięcia podlegające takiemu samemu trybowi postępowania, jak każdy inny akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Sąd I instancji stwierdził, że skoro rezultatem działania organu było uchylenie aktów stanowiących przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, to należało przyjąć, że nie jest już możliwa jego kontrola w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe. Sąd I instancji wskazał również, że poza sytuacjami wskazanymi w art. 201 § 1 i 2 p.p.s.a. w zasadzie brakuje podstaw do zasądzania zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu, gdy z innych powodów postępowanie zostanie umorzone (art. 161 § 1 p.p.s.a.). W ocenie jednak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie należy zastosować powyższy przepis poprzez analogię, z uwagi na to, że w istocie bezprzedmiotowość postępowania sądowego zaistniała wskutek działań organu administracji publicznej. Zażalenie na punkt drugi postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 sierpnia 2024 r. złożył organ, wnosząc o uchylenie zaskarżonej części postanowienia w całości, a także zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania zażaleniowego. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił naruszenie art. 201 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą błędnym zastosowaniem. W uzasadnieniu organ podniósł, że podstawą rozstrzygnięcia o kosztach był art. 201 § 1 i 2 p.p.s.a., przy czym Sąd I instancji nie określił, który z tych przepisów wziął konkretnie pod uwagę, tak samo jak nie określił zasady wyliczonych kosztów. Na ostatniej stronie uzasadnienia, Sąd I instancji wskazał, że w sprawie ma miejsce sytuacja podobna do autokontroli, przy czym na stronie 10 uzasadnienia formułuje zdecydowany wniosek, że autokontroli nie było. W ocenie organu zwrot kosztów postępowania za pierwszą instancję może mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawodawca wyraźnie to przewidział. W przedmiotowej sprawie nie było autokontroli organu. Zaskarżona czynność Burmistrza miała charakter techniczny, podjęta była jako wykonanie uchwały Rady Miejskiej. Rada Miejska uchyliła swoją uchwałę o nadaniu nazwy ulicy, a Burmistrz, w wykonaniu tej uchwały nadał nowy adres – a więc dokonał nowej czynności o charakterze materialno-technicznym. Ostatecznie skarżący mają takie same adresy jak przed zmianą, ale autokontroli organu nie było, były 2 autonomiczne czynności Burmistrza dotyczące adresu skarżących. W takim przypadku ustawodawca nie przewidział obowiązku zwrotu kosztów procesu przez organ. Zresztą uchylenia uchwały o nadaniu nazwy ulicy nie dokonał Burmistrz, a inny organ – Rada Miejska. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wnieśli o oddalenie zażalenia organu oraz zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 197 § 2 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje w granicach zażalenia. Wobec tego, że zażaleniem organ zaskarżył wyłącznie punkt drugi postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 sierpnia 2024 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości umorzenia postępowania sądowego. Sporną kwestią w sprawie, w granicach zażalenia, jest to, czy w przypadku umorzenia przez sąd administracyjny postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z powodu jego bezprzedmiotowości, która powstała wobec działań organu wywołanych wniesieniem skargi, przysługuje skarżącym zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Ponadto zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3, a więc w przypadku uwzględniania przez organ skargi w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (tj. w przypadku tzw. autokontroli). Zasadniczo poza sytuacjami wskazanymi w art. 201 § 1 p.p.s.a. a także w art. 202 § 2 p.p.s.a. (dotyczącym umorzenia postępowania sądowego wskutek skutecznej mediacji) brakuje podstaw do zasądzania zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, gdy postępowanie sądowe zostało umorzone z innych przyczyn (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje pogląd, że przepisy dotyczące kosztów postępowania sądowego nie powinny być interpretowane rozszerzająco, a ich zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach w nich wskazanych. W świetle przytoczonych regulacji oznacza to, że możliwość zasądzenia przez Sąd I instancji kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego została ograniczona właściwe do sytuacji, w której uwzględniono skargę lub umorzono postępowanie z powodu autokontroli albo mediacji. Regulację jednak z art. 201 § 1 p.p.s.a. trzeba interpretować przez pryzmat celu, dla którego została wprowadzona, chodziło bowiem o zwrot skarżącemu kosztów postępowania sądowego od organu, w przypadku umorzenia postępowania sądowego wobec podjętych przez organ działań wskutek wniesionej skargi. Chodzi więc o sytuację, w której skarga przynosi oczekiwany przez skarżących rezultat. Organ więc w takiej sytuacji uznaje słuszność strony skarżącej i podejmuje stosowne rozstrzygniecie. Chociaż art. 201 § 1 p.p.s.a. odnosi się bezpośrednio do treści art. 54 § 3 p.p.a.a., a więc przypadku tzw. autokontroli, to może mieć również zastosowanie w przypadku powstania bezprzedmiotowości postępowania sądowego wobec innych działań organu niż te podjęte na ww. podstawie prawnej. Uwzględnić należy, że nie w każdym przypadku możliwe jest zastosowanie art. 54 § 3 p.p.s.a., co też wystąpiło w niniejszej sprawie. Jednak podjęcie innych działań przez organy gminy, w gruncie rzeczy doprowadziło, do zrealizowania celu skargi. Trzeba mieć na uwadze, że bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie jest spowodowana działaniami organu administracji publicznej, który po otrzymaniu skargi podjął stosowne czynności, które przyniosły oczekiwany przez skarżących skutek. Jest to więc sytuacja bezsprzecznie podobna do sytuacji występującej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Z tego też względu, realizując konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa, nie ma przeszkód aby w niniejszej sprawie obciążyć organ kosztami postępowania sądowego na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. – co też zasadnie uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w punkcie drugim zaskarżonego postanowienia. Nie ma w takim przypadku znaczenia, że uchylenia uchwały o nadaniu nazwy ulicy nie dokonał Burmistrz, a inny organ – Rada Miejska, gdyż Burmistrz jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 w zw. art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.). Wniosek organu oraz skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego jest natomiast oczywiście bezpodstawny, albowiem przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości orzekania o zwrocie kosztów postępowania zażaleniowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.