II OSK 2416/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 180/22 w sprawie ze skargi I. K. i B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2021 r. nr IF-VII.7840.1.54.2021.BZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 26 maja 2022 r., II SA/Lu 180/22, oddalił skargę I. K. i B. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego (dalej Wojewoda) z dnia 29 grudnia 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na przebudowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 9 kwietnia 2021 r. A. i R. C. złożyli w Urzędzie Miasta Lublin wniosek o pozwolenie na budowę - remontu dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej i zadaszenia wejścia do budynku zlokalizowanego na działce nr [...] (obr. [...] ark. [...]) położonej przy ul. [...] w Lublinie. W dniu 5 sierpnia 2021 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej postanowieniem, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), zobowiązał inwestorów do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. W wyniku przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę dachu istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z zadaszeniem wejścia do budynku na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w Lublinie. Po rozpatrzeniu odwołań B. K. oraz I. K. przywołaną na wstępie decyzją Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta Lublin. W skardze do WSA w Lublinie I. K. i B. K. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd wskazał, że inwestorzy postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. zobowiązani zostali do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej i w dniu 19 października 2021 r. przedłożyli uzupełnienie dokumentów. Zdaniem Sądu zasadnie organy uznały, że w niniejszej sprawie inwestorzy prawidłowo usunęli nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, a w związku z tym wypełnili zasadnicze obowiązki wynikające z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 p.b. Do wniosku zostały dołączone wymagane prawem dokumenty, spełniające wymagania art. 35 p.b., tj. projekt budowlany, sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Wskazany projekt budowlany był kompletny i został sporządzony zgodnie z wymaganiami zawartymi w art. 34 p.b., spełniając również wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci oraz ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Na nich spoczywa także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Organy administracji architektoniczno-budowlanej związane były treścią oświadczenia projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 p.b. i nie miały podstaw do negowania oceny uprawnionego projektanta odnośnie do przyjętych rozwiązań dotyczących zaplanowanego przedsięwzięcia. W rezultacie nie miały też obowiązku prowadzenia dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie, a zarzuty skarżących nie mogły mieć wpływu na ocenę przedłożonej dokumentacji projektowej. Sąd wskazał, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji natomiast, gdy są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b., organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosły I. K. i B. K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uchylenia decyzji organów obu instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciły naruszenie: I. przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. "w zw. 206 ust. 1" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej r.w.t.), a także art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonych decyzji i nieprzekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organy I i II instancji zaniechały wyjaśnienia i należytego rozważenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co doprowadziło do uznania, że budynek znajdujący się na działkach inwestorów i skarżących został uznany za dwa odrębne budynki i do konsekwentnego uznania, że zbędna jest ekspertyza techniczna stanu obiektu istniejącego na działce skarżących, o której mowa w "206 ust. 1" r.w.t. podczas gdy ekspertyza taka była niezbędna, a sąd miał obowiązek kontroli zaskarżonych decyzji organów w oparciu o kryterium zgodności z prawem bez względu na zarzuty - co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i do oddalenia zasadnej skargi; II. prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 p.b. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że przepis ten wyłącza bezwzględnie możliwość badania wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości jego wykonania, w związku z czym nie miały one obowiązku prowadzenia czynności wyjaśniających, nawet w przypadku wskazania przez skarżących braków takich jak załączenie ekspertyzy obiektu istniejącego na działce skarżących, w sytuacji gdy z najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że chociaż obowiązkiem organu administracji rozpatrującego wniosek o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu budowlanego tylko z tymi przepisami techniczno-budowlanymi, które regulują kwestie związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a odpowiedzialność za zapewnienie zgodności projektu budowlanego z pozostałymi przepisami techniczno-budowlanymi spoczywa na autorze tego projektu, to jednak jeśli w toku postępowania pojawią się uzasadnione wątpliwości co do zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami techniczno-budowlanymi organ administracji wątpliwości te powinien przed udzieleniem pozwolenia na budowę wyjaśnić. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 p.b. przez błędną jego wykładnię jest niezasadny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ nie jest uprawniony do prowadzenia ustaleń faktycznych, czy przyjęte rozwiązania konstrukcyjne projektu architektoniczno-budowlanego są prawidłowe oraz czy sformułowane przez strony postępowania zarzuty podważają zasadność takich rozwiązań. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone do ściśle określonych w art. 35 ust. 1 p.b. przypadków. Takim przypadkiem nie jest zaś badanie zgodności projektu budowlanego pod kątem przyjętych rozwiązań projektowych i możliwości technicznych jego wykonania (zob. wyroki NSA z 21 sierpnia 2008 r., II OSK 940/07; z 3 lutego 2017 r., II OSK 1323/15; z 8 maja 2018 r., II OSK 3115/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ architektoniczno-budowlany nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza przedłożony projekt budowlany w zakresie wskazanym w przepisach Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie skarżące kasacyjnie z tym stanowiskiem prowadzą polemikę uznając, że błędy projektu powinny być weryfikowane przez rzeczoznawców budowlanych i rzeczników odpowiedzialności zawodowej, zanim projekt budowlany zostanie zatwierdzony. Strony nie powołują jednak żadnego przepisu, z którego taki obowiązek organu by wynikał. Przyjąć zatem należy, że wynika on wyłącznie z subiektywnego przekonania skarżących kasacyjnie o wadliwości przedstawionego projektu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., co było słusznie podkreślane przez Sąd I instancji, organ prowadzący postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie projektanta, stosownie do art. 20 ust. 4 p.b., o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci i ewentualnie osoba sprawdzająca projekt. Spoczywa na nich także odpowiedzialność cywilna za wady dokumentacji projektowej, jak również przed właściwą izbą zawodową. Nie ma natomiast przepisu, który zobowiązywałby organ do wstrzymania się z wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę do czasu przeprowadzenia postępowania weryfikującego projekt przez "rzeczników odpowiedzialności zawodowej". Dlatego nie zasługuje na aprobatę stanowisko skarżących kasacyjnie, jakoby organ obowiązany był badać projekt w zakresie szerszym niż wynika to z przepisów prawa. Nie jest również zasadne powoływanie się na § 206 ust. 1 r.w.t., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Unormowanie to wprost stanowi, że w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Zgodnie zaś z § 204 ust. 5 r.w.t., wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze wzniesieniem nowego budynku, a zatem przepis ten nie miał zastosowania do okoliczności tej sprawy i nie mógł zostać naruszony przez organy administracji publicznej. Projekt prac budowlanych zawiera jasne określenie, że dotyczą one przebudowy dachu istniejącego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej. Nie ma zatem stwierdzenia o rozdzieleniu inwestycji na dwa osobne budynki – co sugeruje strona skarżąca. W związku z powyższym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 206 ust. 1 r.w.t., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 ust. 1 p.b. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.