III OSK 1879/25

Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 358/25 w sprawie ze sprzeciwu A. w O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 5 marca 2025 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. w O. (dalej: stowarzyszenie) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 5 marca 2025 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia po wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 5 marca 2025 r. uchyliło i przekazało do ponownego rozpatrzenia decyzję Wójta Gminy [...] z 27 grudnia 2024 r. orzekającą o: 1. uchyleniu decyzji Wójta Gminy [...] z 10 listopada 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do produkcji [...]; 2. odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie "Instalacji do produkcji [...]". Organ odwoławczy wyjaśnił, że strony postępowania nie otrzymały decyzji na piśmie, ponieważ doręczenie nastąpiło w trybie obwieszczenia. W aktach sprawy znajdują się obwieszczenie o wydaniu decyzji z 27 grudnia 2024 r. oraz informacja o wydaniu decyzji zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. W tej sprawie istotne było ustalenie kręgu stron postępowania. Jeżeli liczba stron postępowania jest mniejsza niż 10, to organ I instancji powinien doręczyć wydaną w sprawie decyzję w trybie zwykłym. Stowarzyszenie w piśmie z 22 lutego 2025 r., wskazało numery działek, które znajdują się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia oraz podmioty będące ich właścicielami. W obszarze oddziaływania przedsięwzięcia znajduje się czternaście działek, ale niektóre z nich mają tego samego właściciela, co powoduje, że faktyczna liczba właścicieli jest mniejsza niż dziesięć. Sprzeciw od tej decyzji wniosło stowarzyszenie. Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, wyjaśniając, że sprawa ta była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 972/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciwy stowarzyszenia oraz strony postępowania od wydanej uprzednio w sprawie decyzji kasacyjnej z 6 lipca 2023 r., wskazując na konieczność precyzyjnego ustalenia kręgu stron postępowania w kontekście możliwości zastosowania w sprawie instytucji obwieszczenia. Organ I instancji w ogóle nie podjął czynności wyjaśniających zgodnie ze wskazaniami tego wyroku, co było istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania w sprawie art. 74 ust. 1a ustawy z 30 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) oraz art. 74 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 49 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 64e i art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 136 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na oddaleniu sprzeciwu stowarzyszenia, pomimo możliwości i konieczności oceny przez organ braku ostateczności decyzji Wójta Gminy Olesna z 27 grudnia 2024 r., jako zasadniczej przesłanki wznowienia postępowania, której niespełnienie eliminuje w ogóle sens ponownego rozpatrzenia sprawy. Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, w której uznano, że organ I instancji nie wykonał wskazań z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 października 2023 r. II SA/Kr 972/23. W ocenie stowarzyszenia, "tamten wyrok" nie mógł zawierać wiążących organy wskazań co do dalszego postępowania, natomiast organ odnosi ocenę skuteczności doręczenia nie do pierwotnej decyzji Wójta Gminy [...] z 10 listopada 2022 r., lecz do decyzji z 27 grudnia 2024 r. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę decyzji zaskarżonej do Sądu I instancji i który nie został nawet powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej. Postępowanie przed organem I instancji zostało niewątpliwie przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, bowiem organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zapewnienia im prawidłowego udziału w postępowaniu. W tej sprawie ma to istotne znaczenie również z punktu widzenia możliwości zastosowania instytucji obwieszczenia z art. 74 ust. 3 tej ustawy w związku z art. 49 § 1 k.p.a. Braki w zakresie określenia stron postępowania nie mogą być w takiej sytuacji uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ strony muszą mieć możliwość aktywnego udziału na każdym etapie postępowania administracyjnego, a nie tylko przed organem odwoławczym. Nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania nie kwestionuje zresztą stowarzyszenie, wyprowadzając jednak na tej podstawie odmienne, nieprawidłowe wnioski. Stowarzyszenie zmierza bowiem do podważenia skuteczności doręczenia decyzji Wójta Gminy [...] z 10 listopada 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a więc decyzji uchylonej w trybie wznowienia postępowania decyzją Wójta Gminy [...] z 27 grudnia 2024 r. Kwestia ta nie ma jednak obecnie znaczenia w sprawie, ponieważ dotyczy samej istoty przesłanek wznowienia, a ta nie może podlegać ocenie, jeśli z powodu naruszenia przez organ I przepisów postępowania, konieczne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie jest tak, że organ odwoławczy "odwleka" załatwienie sprawy. Organ odwoławczy nie ma bowiem możliwości wydania decyzji kończącej postępowanie, w sytuacji zaistnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, co jak już wyżej wskazano, miało w tej sprawie miejsce. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.