VI SA/Wa 87/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. A. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] marca 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego K. A. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Rada [...] (dalej jako "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g.") w związku z art. 13b ust. 3 i 4 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 3, ust. 5 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185, dalej: "u.d.p."), w dniu [...] marca 2023 r. podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Na powyższą uchwałę K. A. (dalej jako "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotową uchwałę zaskarżył w części – w zakresie § 2, który to nadał nową treść załącznikom nr 1 i 1a do uchwały zmienianej, tj. w zakresie w jakim Uchwała rozszerzyła uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenia: 1. art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 2. §29.5 Statutu [...]; 3. uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami [...]; 4. zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. wraz z załącznikiem [...] "Regulamin przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami [...]". W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi wobec braku interesu prawnego Skarżącego w składaniu wniosków o stwierdzenie nieważności Uchwały lub jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu skarżący nie wykazał w myśl art. 101 u.s.g., iż przysługuje mu legitymacja skargowa, nie powołał się na interes prawny ani nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Mając na względzie przedmiot zaskarżenia wskazać należy na treść art. 101 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., prawo do wniesienia skargi, o której mowa w tym przepisie, przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Chodzi zatem o taką sytuację, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm (normy), których treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1497/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (uchwałą) organu gminy. Naruszenie własnego interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, konkretny, obiektywny, realny i aktualny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że poprzez ustanowienie strefy płatnego parkowania na [...] i [...], uchwała uniemożliwia jemu, jako mieszkańcowi dzielnicy [...], parkowanie w granicach nowej rozszerzonej SPPN z uwagi na obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat za parkowanie na drogach publicznych. Dostępność oraz liczba miejsc parkingowych również uległa znacznemu zmniejszeniu. W ocenie Sądu powyższe wywody skarżącego wskazują, że nie doszło w wyniku przyjęcia zaskarżonej uchwały do naruszenia interesu prawnego strony, albowiem w istocie skarżący wywodził swój interes prawny z konieczności ponoszenia opłat za parkowanie na drogach publicznych i zmniejszenia dostępności i liczby miejsc parkingowych. Wskazać nadto należy, że w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Interes ten wynikać musi z normy prawa materialnego, co jednak równie istotne, kształtującej sytuację prawną wyłącznie podmiotu wnoszącego skargę. Nie może natomiast dotyczyć innych niż skarżący podmiotów. Zaskarżona w sprawie uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, który w świetle obowiązujących przepisów nie jest uprawniony do wniesienia skargi w imieniu innych użytkowników drogi publicznej, czy mieszkańców określonego terenu. Wyjaśnienia wymaga również kwestia uprawnienia skarżącego do składania skargi w imieniu mieszkańców [...] i [...]. Wynika to z treści art. 101 ust. 2a u.s.g. , który stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawie niniejszej skarżący określił, że występuje pośrednio jako reprezentant znaczącej grupy obywateli, którzy podpisali się pod petycjami autorstwa skarżącego. Jak wynika jednak z przywołanego art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę wnieść można reprezentując grupę mieszkańców gminy po wyrażeniu przez nich pisemnej zgody. Skarżący nie przedstawił takowej zgody grupy mieszańców gminy na wniesienie skargi na przedmiotową uchwałę. Zatem w niniejszej sprawie skarżący mógł powoływać się jedynie na naruszenie własnego interesu prawnego. Tym samym Sąd podzielił zapatrywania wyrażone w innych, analogicznych sprawach (por. postanowienia WSA w Gdańsku z 14 marca 2024 r. , sygn. akt III SA/Gd 327/23; z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 551/23, dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów uiszczonego wpisu od skargi orzeczono w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu.