I SA/Wa 2586/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 13 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z [...] czerwca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191, z późn. zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w [...] obręb [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej załącznik do tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody wystąpili E.B. oraz E. S.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] czerwca 2020 r. wystąpiła Gmina Miasto [...], powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, jako uniemożliwiający stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę Minister wskazał, że komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom. Stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r., mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące, m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa, mieniem właściwych gmin, o ile dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Minister podniósł, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1988 r., sygn. akt. I Ns [...] o uregulowaniu własności nieruchomości, w pkt III stwierdzono, że A. B. stała się z mocy samego prawa właścicielką działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] obręb [...]. Postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1988 r., sygn. akt. I Cr. [...] oddalono rewizję od postanowienia z [...] września 1988 r., sygn. I Ns [...]. Dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona według mapy uzupełniającej nr [...] z [...] sierpnia 1985 r. oraz rejestr pomiarowy i wykaz zmian przy Kw [...] wskazują, że działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], podzieliła się na nowe działki, w tym na działkę nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...], która m.in. utworzyła działkę [...] w obrębie [...], która według modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] objętej Kw [...]. Natomiast działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] podzieliła się na nowe działki, w tym na działkę [...] o pow. [...] ha, w obrębie [...], która m.in. utworzyła działkę [...] w obrębie [...], która według modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. [...] ha w obrębie [...] objętą Kw [...]. Minister wskazał, że zarządzeniem nr [...] z [...] marca 1985 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] ustalił teren budownictwa jednorodzinnego w [...] w rejonie ulicy [...] dokonując jednocześnie jego podziału na działki budowlane i drogi. Powyższe zarządzenie było podstawą przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, w tym Z. N. z d. W. (matki A. B.), oznaczonych nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w [...] - odpowiadającym aktualnym nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], tworząc dla nich nowe księgi wieczyste o nr KW [...] i KW [...] z prawem własności na rzecz Skarbu Państwa i Gminy Miasto [...]. Jednakże wyroki Sądu Najwyższego z 21 września 1988 r., sygn. akt III ARN 38/88 oraz z 13 listopada 1991 r., sygn. akt III CRN 224/91 wskazują, że nie doszło do władczego i skutecznego pozbawienia prawa własności nieruchomości osób fizycznych, w tym wnioskodawców. Z uzasadnień tych wyroków wynika, że w dacie wydania zarządzenia z [...] marca 1985 r. obowiązywały: ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984 r. w sprawie określenia upoważnień dla terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej do stanowienia przepisów prawa miejscowego. Z ustawy z 20 lipca 1983 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 13 kwietnia 1984r. nie wynika uprawnienie terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej do tworzenia prawa miejscowego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r. Sąd Najwyższy we wskazanych powyżej wyrokach jednoznacznie stwierdził, że zarządzenie Kierownika Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] marca 1985 r. było wydane przez organ nieuprawniony, a tym samym nie mogło rodzić skutków prawnych w postaci przejęcia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. To z kolei powoduje, że nieruchomości oznaczone jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], które były objęte zarządzeniem wydanym przez nieuprawniony organ, a odpowiadające obecnie działkom nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], nie są nieruchomościami wywłaszczonymi. Minister stwierdził, że działka nr [...] została utworzona z nieruchomości stanowiących własność osoby fizycznej, a na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1988 r., sygn. akt. I Ns [...] stanowiła w dacie komunalizacji własność osób fizycznych, nie zaś mienie Skarbu Państwa. Wobec tego organ nadzoru uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. w sposób rażący naruszyła art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., co z kolei należy uznać za wypełnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Minister podkreślił, że wyrok ten ma charakter zakresowy, nie powoduje zmiany normatywnej i nie deroguje art. 156 § 2 kpa, natomiast wskazuje na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Znaczny upływ czasu, bez określenia go przez ustawodawcę, miałby być ustalany w każdej sprawie drogą wykładni dokonywanej przez organy czy sądy administracyjne. Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. złożyła Gmina Miasto [...]. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez brak ustaleń faktycznych co do tego, czy w chwili kiedy Wojewoda Podkarpacki wydawał decyzję komunalizacyjną w księdze wieczystej dla nieruchomości wpisany był Skarb Państwa, jako właściciel; 2) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece; 3) art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 2 Konstytucji i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 156 § 2 kpa; 4) art. 40 § 2 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej w księdze wieczystej figurował Skarb Państwa, jako właściciel i organ ten był związany prawomocnym wpisem własności Skarbu Państwa (wyrok NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3703/18). Organ nie poczynił ustaleń w tej kwestii, zapewne uważając ją za nieistotną. Skarżąca podniosła, że nawet gdyby uznać, iż Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, to przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 40 § 2 kpa wskazała, że pełnomocnikowi Gminy nie doręczono zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Minister wskazał, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej - radcy prawnemu, będącemu pracownikiem Biura Gospodarki Mieniem - za pośrednictwem platformy elektronicznej ePuap 8 października 2020 r., co potwierdza urzędowe poświadczenie przedłożenia dołączone do decyzji. Zarządzeniami Przewodniczącej Wydziału z 7 czerwca 2021 r. i 1 września 2021 r. wydanymi na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnik skarżącej, organ oraz uczestnicy postępowania zostali powiadomieni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z powodu zarzutu związania zakresowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ jest zobowiązany ustalić czy postępowanie to było dotknięte jedną z wad wymiennych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują z kolei trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wady te muszą tkwić w samej decyzji. Wobec tego organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w nim materiału dowodowego, w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Aby można było zarzucić organowi administracji działanie w ramach rażącego naruszenia prawa, naruszenie to w świetle okoliczności sprawy musi być oczywiste. Takiego rodzaju naruszenia prawa nie można zarzucić organowi w sytuacji, gdy wydając kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję działał na podstawie danych, którymi z mocy prawa był związany. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej nr [...] z [...] września 2007 r. oraz odpisu księgi wieczystej nr [...], w dacie istotnej dla komunalizacji, tj. [...] maja 1990 r., a także w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], jako właściciel działki nr [...] (obecnie [...]) wpisany był Skarb Państwa. Wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi nr [...] nastąpił na wniosek z [...] listopada 1987 r. i wpisu dokonano w tej dacie. W księdze nie było wpisu ostrzeżenia o niezgodności między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym dotyczącym nieruchomości, której właścicielką była A. B. lub jej poprzednik prawny. Należy przy tym pamiętać, że przewidziane w art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie ujawnione w księdze wieczystej nie obala domniemania z art. 3 tej ustawy. Skutki ostrzeżenia polegają jedynie na wyłączeniu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, ustanowionej w art. 5 powyżej powołanej ustawy. Natomiast prawo własności stwierdzone na rzecz A. B. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 1988 r., sygn. akt. I Ns [...] i Sądu Wojewódzkiego w [...] z [...] grudnia 1988 r., sygn. akt. I Cr. [...] nie zostało wpisane do księgi wieczystej. Jak wynika z treści powyższych postanowień Skarb Państwa nie był uczestnikiem postępowań w przedmiocie uregulowania własności. Postanowienia te zostały dołączone do akt sprawy przy piśmie Sądu Rejonowego w [...] z 1 sierpnia 2018 r., tj. na etapie postępowania nadzorczego. Z akt postępowania komunalizacyjnego nie wynika, aby w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej Wojewoda posiadał wiedzę o wydanych postanowieniach. Zważyć należy, że organ wydając deklaratoryjną decyzję komunalizacyjną jest obowiązany uwzględnić stan prawny na 27 maja 1990 r. wynikający z wpisu w księdze wieczystej. Z kolei w księdze wieczystej [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina Miasto [...] (na podstawie decyzji komunalizacyjnej) jest wpis ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dokonany został na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. akt I C [...]. Oznacza to, że sprawa została wszczęta w 2013 r., tj. 5 lat po wydaniu decyzji komunalizacyjnej. Przy czym, co istotne wyrok uwzględniający powództwo z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece uwzględnia stan faktyczny i prawny na datę rozstrzygnięcia o żądaniu pozwu, a nie na inną datę, np. wcześniejszą. Jak wyżej zaznaczono na datę istotną dla komunalizacji, jak również na datę wydania decyzji przez Wojewodę w księdze wieczystej wpisany był Skarb Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Uzasadnia to domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść prawa jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - zgodnie z art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Z powyższych przyczyn uznać należy, że organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 7, 77 § 1 kpa i art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 lit a) i c) ppsa oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.