II SA/Rz 233/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi S. H., A. M., M. M., T. K. i T.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości - skargę oddala - Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Wojewoda (dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania M. M., T. B., A. M., S. H. i T. K. (dalej: "Skarżący"), reprezentowanych przez pełnomocnika-adwokata, od decyzji Starosty (dalej: "Starosta") z dnia [...] października 2020 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącą dawną pgr 302, będącej obecnie własnością osób fizycznych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. Skarżący wystąpili do Starosty o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako dawna pgr. 302 wskazując na niewykorzystanie jej znacznej części zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Starosta orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. położonej w [...], oznaczonej jako dawna pgr. 302. W odwołaniu pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a."), art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 229, art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, dalej: "u.g.n."). Wojewoda odmawiając uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego stwierdził, że zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W sprawie ustalono, że pgr 302 odpowiada obecnie działce nr 1810/1, obj. KW nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych, działkom nr 1810/2 i 1809/4, obj. KW nr [...] stanowiącym własność osoby fizycznej, działce nr 1809/6, obj. KW nr [...] stanowiącej własność osób fizycznych, działce nr 1809/7, obj. KW nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej, działkom nr 1809/8 i 1809/10, obj. KW nr [...] stanowiącym własność osób fizycznych. W związku z tym uznać należy, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie jej zwrotu. Wojewoda zacytował argumentację zawartą w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14 podkreślając, że możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością. Za przyjęciem takiego stanowiska według Wojewody przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego spadkobiercę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Z dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej przez biegłego geodetę, dawna pgr 302 stanowi w chwili obecnej własność osób fizycznych. Prawo własności osób trzecich do nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr 1810/1, 1810/2, 1809/4, 1809/6, 1809/7, 1809/8 i 1809/10, które powstały w wyniku kolejnych podziałów prg. 302 zostało szczegółowo opisane w legendzie historycznej sporządzonej do wyrysu z mapy ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek. Na podstawie Aktów Własności Ziemi wydanych przez Naczelnika Gminy [...] (obydwa z dnia 22 grudnia 1976 r.) właścicielami dawnej pgr. 302 już od 1979 roku były osoby fizyczne. Od tego czasu do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie nieruchomość ta była przedmiotem nie tylko podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstały nowe działki ujawnione w księgach wieczystych, ale również przedmiotem obrotu, który zawsze odbywał się pomiędzy osobami fizycznymi, co zostało szczegółowo przedstawione w legendzie historycznej sporządzonej do wyrysu z mapy ewidencji gruntów i budynków przez biegłego geodetę. Wojewoda wskazał, że roszczenie spadkobierców poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku jej wcześniejszego zbycia, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nie może być zrealizowane w naturze. Nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem wywłaszczonego w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Wojewoda powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazał, że sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. W skardze pełnomocnik Skarżących zaskarżył w całości decyzję Wojewody, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez: a) nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji zarzutów podniesionych w odwołaniu i podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak jej wyjaśnienia polegające na nieumieszczeniu w uzasadnieniu jakichkolwiek argumentów, które dotyczyłyby niezasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, jak również brak jakiegokolwiek uzasadnienia odnoszącego się, co do prawidłowości umorzenia przez organ I instancji postępowania w sprawie, b) zaniechanie wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonania nieprawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności fatycznych, tj. czy przedmiotowa nieruchomość została skutecznie rozdysponowana na rzecz osób trzecich przed dniem 1 stycznia 1998 r. 3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy cel wywłaszczania nie został zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości stanowiącej pgr. 302 , 4. art. 229 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, 5. art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 229 powołanej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu skarżącym działki pgr 302. W uzasadnieniu podkreślone zostało, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, kto jest obecnie właścicielem działki dawnej pgr 302, jak i kiedy doszło do zbycia tej parceli. Art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W świetle tego przepisu objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość musi być przed dniem 1 stycznia 1998 r.: po pierwsze, sprzedana lub obciążona ustanowionym na niej użytkowaniem wieczystym, po drugie, nabywcą lub wieczystym użytkownikiem musi być osoba trzecia - w rozumieniu tego przepisu - a po trzecie, prawo to musi być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. i stan ten (własność osoby trzeciej lub ujawnione w księdze wieczystej na rzecz osoby trzeciej prawo użytkowania wieczystego) musi istnieć w dniu wejścia w życie ustawy. Istota tego unormowania, które jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n., polega bowiem na tym, że ustawodawca w ten sposób zapewnił stabilność pewnych stanów prawnych, powstałych przed wejściem w życie ustawy, która obecnie reguluje (ogólnie mówiąc) stosunki gruntowe. Podstawowe znaczenie dla toku postępowania ma ustalenie czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc czy w dniu złożenia przez uprawnionego wniosku został zrealizowany cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Natomiast to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 u.g.n. utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela (następcę prawnego) nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W konkluzji zaakcentowano, że jedyną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia, a warunkiem zwrotu ustawodawca nie uczynił władania nieruchomością przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 12 maja 2020 r. Skarżący wystąpili o zwrot nieruchomości stanowiącej część pgr 302. Wskazali, że nieruchomość stanowiła własność ich ojca i na podstawie dekretu z dniu 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych została wywłaszczona, przy czym pomimo upływu wielu lat, znaczna jej część nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Do wniosku dołączono akt poświadczenia dziedziczenia. Po uzupełnieniu wniosku, Starosta w dniu 6 lipca 2020 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i powołał biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu sporządzenia dokumentacji synchronizacyjnej dla nieruchomości objętej wnioskiem. Po sporządzeniu dokumentacji, Starosta zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a., po czym decyzją z dnia [...] października 2020 r., na odstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 136 ust. 3 i art. 216 ust. 2 u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie stanowi obecnie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W związku z odwołaniem Skarżących, Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy i decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie; decyzja ta stanowi przedmiot skargi. II. Do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, z mocy art. 216 ust. 2 pkt 2 u.g.n. (nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy w oparciu o przepis art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - Dz.U. z 1952 r. poz. 31), stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast w myśl art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. III. W świetle wskazanych unormowań, kluczową kwestią było ustalenie czy roszczenie o zwrot (w naturze) wywłaszczonej nieruchomości jest możliwe, czy też ze względu na okoliczności wskazane w art. 229 u.g.n. zostało ustawowo wyłączone. Badając tę kwestię Starosta powołał biegłego z zakresu geodezji i kartografii w celu sporządzenia dokumentacji synchronizacyjnej dla pgr 302. Z dokumentacji tej jednoznacznie wynika, że parcela ta podzieliła się na pgr 302/1 (i zmieniła oznaczenie na działkę nr 1809/3), pgr 302/2 (zmieniła oznaczenie na działkę nr 1810) oraz pgr 302/3 (która zmieniła oznaczenie na działkę nr 1809/2). Na podstawie Aktów Własności Ziemi (dalej: "AWZ") z dnia 22 grudnia 1976 r. wydanych przez Naczelnika Gminy [...], właścicielami działek nr 1809/2, 1809/3 oraz 1810 a więc dawnej pgr 302, zostały osoby fizyczne. Podkreślić w tym miejscu należy, że uwłaszczenie dokonane wskazanymi AWZ nastąpiło wg stanu posiadania na dzień 4 listopada 1971 r. Z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez biegłego geodetę wynika również, że dawna pgr 302 stanowi w chwili obecnej własność osób fizycznych. Prawo własności osób trzecich do nieruchomości powstałych w wyniku kolejnych podziałów zostało szczegółowo opisane w legendzie historycznej sporządzonej do wyrysu z mapy ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek. Konkluzja jest więc taka, że od daty uwłaszczenia (tj. 4 listopada 1971 r.) do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie nieruchomość, której wniosek dotyczy, nie jest własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Dawna pgr 302 jest własnością osób fizycznych, była przedmiotem nie tylko podziałów geodezyjnych, w wyniku których powstały nowe działki ujawnione w księgach wieczystych, ale również przedmiotem obrotu, który zawsze odbywał się pomiędzy osobami fizycznymi. Sporządzona dokumentacja geodezyjna wraz z wydrukami z ksiąg wieczystych jest wystarczającym materiałem dowodowym do poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w sprawie z wniosku o zwrot dawnej pgr 302. Zatem Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i prawidłowo ustaliły, że brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. W sprawie organy nie naruszyły również prawa materialnego. Wskazać należy, że po dniu 1 stycznia 1998 r., stosowanie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywołało rozbieżności w orzecznictwie dotyczącego tego, czy utrata władania nieruchomością wywłaszczoną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego uzasadnia odmowę zwrotu, czy też wyłączną ustawową przesłanką jest kwestia zbędności dla celu wywłaszczenia, wobec czego utrata władania nie może uzasadniać odmowy zwrotu, nie jest to bowiem okoliczność w przepisach przewidziana. W związku niejednolitym orzecznictwem na tle stosowania wskazanych przepisów Prokurator Generalny, na podstawie 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") wniósł o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawą odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela lub jego następcy prawnego, w sytuacji wystąpienia materialnoprawnych przesłanek z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 u.g.n. może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.?" Wyjaśniając tę kontrowersję Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że podmiot publiczny jest nadal właścicielem nieruchomości. Ze względu na konstytutywny charakter decyzji o zwrocie i wywoływany przez nią skutek prawnorzeczowy pod postacią przejścia prawa własności, roszczenie o zwrot w naturze nie może być zrealizowane w takiej sytuacji (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r., sygn. I OPS 3/14). Prawidłowo więc Wojewoda dokonał wykładni prawa materialnego kierując się powyższą uchwałą. Tym samym przywołane skargą orzecznictwo sprzed daty podjęcia uchwały sygn. I OPS 3/14 ma jedynie walor historyczny. Reasumując Sąd stwierdza, że organy przeprowadziły postępowanie i nie dopuściły się naruszenia procedury administracyjnej a do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwie przepisy prawa materialnego. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.