II SA/Ol 129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt osoby pełnoletniej w instytucjonalnej pieczy zastępczej uchyla punkt 1. zaskarżonej decyzji. Decyzją z [...] r., Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w E., działający z upoważnienia Starosty E. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Dyrektor PCPR"), odmówił A. K. i W. K. (dalej jako: "skarżący", "strony"), odstąpienia z urzędu od ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt osoby pełnoletniej, J. K. ur. [...] r., w instytucjonalnej pieczy zastępczej na okres od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 31 stycznia 2025 r. w wysokości 8.322,85 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. K. – wówczas małoletnia – postanowieniem Sądu Rejonowego w E. z [...] r. została umieszczona w instytucjonalnej pieczy zastępczej, tj. placówce opiekuńczo-wychowawczej. Powołał stosowne przepisy prawa i wyjaśnił, że 1 lutego 2024 r. PCPR wszczęło postępowanie w sprawie odstąpienia od ustalenia stronom opłaty za pobyt osoby pełnoletniej, J. K., w placówce opiekuńczo-wychowawczej, dodając jednak, że organ może rozważyć zastosowanie ulg w przedmiotowej opłacie, jeśli pozwala mu na to prawo miejscowe, tj. uchwała rady powiatu. Stosownie do przepisu § 4 ust. 1 Uchwały Rady Powiatu w E., odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej może nastąpić m.in. w przypadku, gdy dochód w rodzinie, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, nie przekracza 250% kryterium dochodowego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku lub gdy dochód nie przekracza 300% kryterium dochodowego, a względem osób zobowiązanych występuje co najmniej jedna z poniższych okoliczności: długotrwała choroba, udokumentowana zaświadczeniem lekarskim; orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym lub umiarkowanym osoby zobowiązanej lub innego członka rodziny; pobyt w domu pomocy społecznej lub innych placówkach pomocy społecznej; tymczasowe aresztowanie lub osadzenie w zakładzie karnym; samotne wychowywanie dziecka; wychowywanie innych dzieci pozostających pod ich opieką; szkoda znacznych rozmiarów powstała w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; ustalenie miejsca pobytu na terenie państwa obcego, w którym brak jest możliwości prowadzenia egzekucji wierzytelności. Organ skonkludował, że dochód rodziny skarżących przekracza zarówno 250% kryterium dochodowego, jak i 300% kryterium dochodowego, w związku z czym należało odmówić odstąpienia z urzędu od ustalenia stronom miesięcznej opłaty za pobyt pełnoletniej J. K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Od ww. decyzji odwołali się skarżący, podnosząc, że J. K. od października 2023 r. jest studentką Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie i korzysta z bezpłatnego akademika oraz pobiera wynagrodzenie z tytułu nauki połączonej ze służbą wojskową. Przepustki spędza u "wujka", zamieszkałego w M., co zostało ujawnione w trakcie sprawy w Sądzie Rejonowym w E. Wobec tego, zasadne jest ustalenie faktycznych kosztów ponoszonych przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą, ponieważ określenie "piecza zastępcza" jest w tym przypadku nadużyciem. Przyznawanie środków finansowych na podopieczną, która faktycznie nie przebywa w placówce jest nieuzasadnione i nosi znamiona niegospodarności. Odwołujący się zarzucili, że Dyrektor PCPR odmawia odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w instytucjonalnej pieczy zastępczej, która faktycznie nie istnieje" małżonce A. K., która jest osobą bezrobotną i argumentuje to jej dobra kondycją zdrowotną, która umożliwia podjęcie zatrudnienia, a organ nie ma kompetencji do wydawania decyzji lub nakazu podjęcia zatrudnienia. Dodatkowo dom, w którym mieszkają wymaga sukcesywnych remontów, a koszty związane z ogrzewaniem, wyżywieniem i opłatami pochłaniają cały dochód, w związku z czym nie stać ich na finansowanie placówki opiekuńczo-wychowawczej. Decyzją z [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium’, "organ odwoławczy"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: 1. odmówiło odstąpienia od ustalenia A. K. i W. K. opłaty za pobyt osoby pełnoletniej, J. K., w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 1 lutego 2024 r. do 31 grudnia 2024 r.; 2. odstąpiło od ustalenia A. K. i W. K. opłaty za pobyt osoby pełnoletniej, J. K., w instytucjonalnej pieczy zastępczej w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że 1 stycznia 2025 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 12 lipca 2024 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1044), które przewiduje m.in. wzrost kryteriów dochodowych w pomocy społecznej. Oznacza to, że ustalony przez organ pierwszej instancji dochód na osobę w rodzinie skarżących z dniem 1 stycznia 2025 r. nie przekracza już wynikającego z ustawy o pomocy społecznej 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co pozwala – stosownie do § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Powiatu w E. nr [...] – na odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt osoby pełnoletniej, J. K., w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Przemawia za tym dodatkowo zestawienie wysokości potencjalnej opłaty z realnymi możliwościami płatniczymi skarżących. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że bez względu na uzyskanie pełnoletności, wychowanek pozostający w pieczy zastępczej może w niej przebywać nadal, za zgodą placówki, jeśli kontynuuje naukę. W związku z tym, ustawowy obowiązek rodziców uiszczania opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej obejmuje również okres po uzyskaniu pełnoletniości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego przez złą subsumcję art. 193 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177 z późn. zm., dalej jako: "u.w.r."); - brak odniesienia się Kolegium do treści odwołania, w którym wnioskowano o ustalenie faktycznych kosztów ponoszonych przez instytucję pieczy zastępczej, związanych z rzekomym pobytem J. K. w pieczy zastępczej oraz brak udokumentowania zamieszkania przez J. K. w przedmiotowej placówce opiekuńczo-wychowawczej; - brak odniesienia się Kolegium do odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty "za pobyt w instytucjonalnej pieczy zastępczej", która faktycznie nie istnieje, A. K., która jest osobą bezrobotną. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej pkt 1. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że posiadanie przez organ dokumentów dotyczących zgody na pobyt wychowanki po osiągnięciu pełnoletniości w placówce opiekuńczo-wychowawczej nie jest jednoznaczne z jej pobytem w placówce oraz ponoszeniem faktycznych kosztów przez placówkę z tego tytułu. Podali raz jeszcze, że J. K. kontynuuje naukę na Wojskowej Akademii Nauk w Warszawie, pobiera tam wynagrodzenie w wysokości ok. 6.500 zł netto oraz korzysta z bezpłatnego akademika. Zarzucili, że Kolegium naruszyło przepis art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako "k.p.a." i rozpatrywało sprawę od 10 kwietnia 2024 r. do 8 stycznia 2025 r. i w tym czasie nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy, poruszonych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodało, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, który z członków gospodarstwa domowego i w jakiej wysokości osiągnął dochód z racji prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. Wyjaśniło, że nie badało kosztów, jakie ponosi placówka opiekuńczo-wychowawcza w związku ze sprawowaniem instytucjonalnej pieczy zastępczej nad J. K., bowiem przedmiotem postępowania nie było ustalenie należnej z tego tytułu opłaty (w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka), a odstąpienie od jej naliczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w świetle ww. kryteriów, tutejszy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy u.w.r. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r., za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 1a u.w.r.). Z kolei zgodnie z art. 194 ust. 1 u.w.r. opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Natomiast zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy, rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 u.w.r.). Jednakże przed rozstrzygnięciem sprawy z zastosowaniem normy prawa materialnego, organy administracyjne mają obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co wynika wprost z przepisu art. 7 k.p.a. Zachowanie reguł postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. znaleźć powinno odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie tutejszego Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z obowiązków tych nie wywiązał się w sposób dostateczny. Przypomnieć bowiem należy, że z uwagi na wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru wyłącznie kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciu organu odwoławczego należy zatem stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Po 931/24, LEX nr 3830562). Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponadto odniesienie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że z przepisu art. 107 § 3 k.p.a. nie wynika bezwzględny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania; natomiast obowiązek wyczerpującego odniesienia się dotyczy zarzutów istotnych dla sprawy (wyrok NSA z 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2257/23 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W odwołaniu skarżący zakwestionowali obciążenie ich kosztami pobytu ich córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej w sytuacji, gdy faktycznie córka w placówce tej nie przebywa i nie wiadomo jakie średnie miesięczne wydatki ponosi placówka opiekuńczo-wychowawcza na utrzymanie J. K., tym bardziej, że – jak podnosili skarżący – nie przebywa ona w placówce nawet w weekendy i w czasie wolnym od zajęć na Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie. Są to okoliczności w niniejszej sprawie istotne w sytuacji, gdy istota sporu dotyczy kwestii pokrycia kosztów utrzymania osoby, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 2 u.w.r., zgodnie z którym osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej albo regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej za zgodą odpowiednio rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka, dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej albo dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25. roku życia, jeżeli uczy się w uczelni. W ocenie skarżących, w sprawie istotne znaczenie ma faktycznie nieprzebywanie w dotychczasowej placówce opiekuńczo-wychowawczej; ich zdaniem nie ma podstaw do obciążania ich sporną opłatą z uwagi na to, że w związku z podjęciem studiów ich córka faktycznie nie przebywa w placówce, w której została umieszczona. Organ odwoławczy całkowicie pominął zarzuty odwołania z tym związane i nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Skwitowanie zarzutu odwołania w ten sposób, że "bez względu na uzyskanie pełnoletności, wychowanej pozostający w pieczy zastępczej może w niej przebywać nadal, za zgodą placówki, jeśli kontynuuje naukę. W związku z tym ustawowy obowiązek rodziców uiszczania opłaty za pobyt ich dziecka w pieczy zastępczej obejmuje również okres po uzyskaniu pełnoletniości" jest niewystarczające i narusza zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. Organy nie poczyniły bowiem żadnych ustaleń czy J. K. faktycznie przebywa w placówce, w której formalnie została umieszczona, jaki charakter i częstotliwość ma ten pobyt oraz czy i jakie koszty związane z tym pobytem ponosi placówka oraz nie ocenił, czy fakt ewentualnego nieprzebywania w placówce ma wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 75 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez stronę i pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżących. Naruszenie ww. przepisów postępowania spowodowało, że rozstrzygnięcie merytoryczne było przedwczesne. Załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji może nastąpić bowiem dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo i rzetelnie ustalony. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez tutejszy Sąd w przedmiotowym uzasadnieniu i w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, uwzględniając wnioski dowodowe wniesione przez strony, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Organ zobowiązany będzie również odnieść się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zebranych dowodów i do wyjaśnień stron. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję w części.